http://www.scol.com.cn(2020-12-7 9:40:17) 四川在线 编辑：盛飞
| 推进国家治理体系和治理能力现代化，其根本目的是把我国制度优势更好转化为国家治理效能。制度建设与治理能力建设恰是实现这一根本目的之“两翼”。
邓小平同志指出，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”从新中国成立到党的十一届三中全会，我们国家建立起社会主义基本制度。从党的十一届三中全会到党的十八大，我们国家确立了中国特色社会主义制度。 党的十九大报告作出了“中国特色社会主义进入新时代”的重大判断。进入新时代，我们党把制度建设摆到更加突出的位置，强调构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。在深刻复杂变化的发展环境中，实现党的十九届五中全会提出的“十四五”规划目标和二〇三五年远景目标，要更加依赖制度建设和制度创新。 准确把握国家治理体系和治理能力现代化的内涵 ●国家制度是国家治理的根本依据，国家治理现代化过程必然是国家制度现代化的过程。此时，国家制度体系等同于国家治理体系；通过国家制度的守正创新、破旧立新，提升国家治理能力 2013年，党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重大命题，并把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。 国家治理体系和治理能力是一个国家制度和治理能力的集中体现，我国国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系，国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。 推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面的制度更加科学，更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为国家治理效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。 至此，基本确立国家治理体系和治理能力现代化内涵：国家制度是国家治理的根本依据，国家治理现代化过程必然是国家制度现代化的过程。此时，国家制度体系等同于国家治理体系；通过国家制度的守正创新、破旧立新，提升国家治理能力。 国家治理体系和治理能力现代化是建成社会主义强国的战略目标之一 ●推进国家治理体系和治理能力现代化，党的领导是核心，目的是不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力，基本路径是制度建设与制度创新，党政军群机构是推进过程中最基本的组织单元 党的十九大将国家治理体系和治理能力现代化置于到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的战略目标之中，而不再仅仅被纳入全面深化改革的总体目标。其中制度建设和治理能力建设的目标是：到2035年，各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现；到本世纪中叶，实现国家治理体系和治理能力现代化。此后即开展了深化党和国家机构改革，在制度建设和治理能力建设上迈出了新的重大步伐。 党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的主要组成部分，是国家治理体系和治理能力的重要支撑。深化党和国家机构改革是对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构，是推进国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一次集中行动。就2018年深化党和国家机构改革而言，其价值定位是以加强党的全面领导为统领，其目的定位是以国家治理体系和治理能力现代化为导向，其目标定位是以推进党和国家机构职能优化、协同、高效为着力点，构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。其基本路径是，统筹党政军群机构改革。 习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会议上的讲话要点《继续完善党和国家机构职能体系》，是推进国家治理体系和治理能力现代化的历史进程中一篇光辉文献，拓展了国家治理体系的内涵，更加明确了国家治理能力的外延。深化党和国家机构改革只是万里长征走完了第一步，要提升治理能力，需要继续完善党和国家机构职能体系。党和国家组织架构重建，必然是一个由表及里、由浅及深的过程：组织结构是最表层结构，职能结构是次深一层结构，权力结构是更深一层结构，利益结构是最深一层结构。从组织重构的横向逻辑来考察，组织结构重构、人力资源结构重构相对容易，权力结构重构、组织文化重构需假以时日才能彻底圆满完成。其理论价值在于，其一，从组织与规则两个层面界定了国家治理体系的内涵：国家治理体系是党和国家机构职能体系以及国家制度体系的总和；其二，国家治理体系、国家治理能力的外延也相对更加具体：国家治理体系至少包括党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系；国家治理能力至少包括党的领导力、政府执行力、武装力量战斗力、群团组织活力。 至此，推进国家治理体系和治理能力现代化的基本内涵日趋系统完备。第一，其目的定位是不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。第二，其目标定位是到2035年，国家治理体系和治理能力现代化基本实现；到本世纪中叶，实现国家治理体系和治理能力现代化。第三，实现其目的与目标的基本路径是制度建设与制度创新。第四，中国共产党的领导是推进国家治理体系和治理能力现代化的核心。第五，党政军群机构是推进国家治理体系和治理能力现代化过程中最基本的组织单元。值得高度关注的是，中国国家治理主体是多元的，但中国国家治理体系和治理能力现代化绝对不是“多中心治理”。 立体化提升制度吸纳力 系统化提升制度整合力 科学化提升制度执行力 ●国家制度基本功能可以区分为制度吸纳力、制度整合力、制度执行力三类。如果把国家比作一条大船，制度吸纳力决定谁能够上这条船，谁能够在这条船上；制度整合力决定了谁是掌舵的船长；制度执行力，决定了这条大船是否能够安全高效到达目的地。而国家治理能力是这三种能力的系统集成 党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的总纲领，全面回答了在国家制度和国家治理体系上应该坚持和巩固什么、完善和发展什么这个重大政治问题，是一篇马克思主义的纲领性文献，也是一篇马克思主义政治宣言书。与之一脉相承的是，党的十九届五中全会制定的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，使新时代新阶段推进国家治理体系和治理能力现代化的目标更为明确。 党的十九届四中全会《决定》在推进国家治理体系和治理能力现代化的历史进程中具有开创性的理论贡献与实践指导价值。这具体体现为，将推进国家治理体系和治理能力现代化的目的定位进一步明确。又将坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标明确。总体目标之下，党的十九届五中全会将到二〇三五年基本实现国家治理体系和治理能力现代化的阶段性目标延展为“人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，基本建成法治国家、法治政府、法治社会”。到“十四五”规划期末，国家治理效能得到新提升。 还体现为，体系化推进制度建设、一体化推进治理能力建设。党的十九届四中全会《决定》既列举了中国特色社会主义制度的基因图谱，又制定了制度建设的任务书，即“十三个坚持和完善”，其中坚持和完善党的领导制度居于统领地位。制度建设与治理能力建设紧密关联，如果说制度建设是出发点，治理能力建设就是落脚点。制度建设与治理能力建设的最终目的都是为了把我国制度优势更好转化为国家治理效能。我国国家治理能力高低首先取决于国家制度基本功能的强弱，其次取决于新时代干部队伍治理能力的高低。国家制度基本功能可以区分为制度吸纳力、制度整合力、制度执行力三种类型，而国家治理能力是这三种能力的系统集成。 制度吸纳力，是国家政权合法性获得人民认同的能力。制度吸纳力的对立面是制度排他、制度索取。公民权利是制度吸纳力的基石。制度整合力，是国家治理主体内部形成统一国家意志、巩固统一国家权力的能力。制度整合力的对立面是“多龙治水”“一盘散沙”。国家权力是制度整合力的基石。制度执行力，是确保执行主体运用制度资源实现制度目的和目标的能力。激励相容是制度执行力的基石。如果把国家比作为一条大船，制度吸纳力决定谁能够上这条船，谁能够在这条船上；制度整合力决定了谁是掌舵的船长；制度执行力，决定了这条大船是否能够最终安全高效到达目的地。根本制度决定了航向与终极动力，基本制度规范了航行姿态，重要制度规定了航速。 立体化提升制度吸纳力。制度吸纳力是从国家与公民关系、执政党与人民的关系角度来界定国家治理能力，事关人民群众对国家政权的心理认同度、对国家治理的行为遵从度、对国家治理效能的满意度。中国国家制度和国家治理体系深得人民拥护，具有强大生命力和巨大优越性，具有多方面显著优势，这是我们坚定社会主义制度自信的基本依据。对公民权利的保护程度是评判各国政权合法性高低最本质的尺度。在2020年抗击新冠肺炎疫情的战役中，中国政府为保护人民生命安全和身体健康可以不惜一切代价，就是国家制度具有强大吸纳力的时代明证。 系统化提升制度整合力。整合的对象是关系和利益，范围是在国家政体、国家结构框架内的整合。党的领导制度在国家制度体系中具有统领地位，集中体现在“十三个坚持和完善”系列制度安排之中。 科学化提升制度执行力。制度的生命力在于执行。首先，任何制度应是公平正义的善治良法。制度质量优劣先天性决定了执行力的高低。制度是国家的良心，规则是群体的智慧。只有那些体现利益相关者利益最大公约数的制度，才具有激励相容的执行力基因。其次，严格遵守和执行制度。各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度执行意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，确保党和国家重大决策部署、重大工作安排都按照制度要求落到实处。其三，要健全权威高效的制度执行机制。 正是需要发挥各级干部的能动性和创造性，才能把国家制度吸纳力、制度整合力、制度执行力有机统一起来，真正一体化推进治理能力建设。因此，推进治理能力建设，不能仅仅局限于制度这一静态要素自身，更要着眼于干部队伍这一能动要素。通过加强思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练，提高广大干部治理能力，是新时代继续推进国家治理体系和治理能力现代化的重大战略课题，更是实现“十四五”规划目标以及二〇三五年远景目标的专业化能力支撑。（作者系中央党校（国家行政学院）公共管理教研部副主任、教授） |