对话中国社科院研究员：四川应构建“功能性产业政策体系”丨智启“十五五”①

"十五五"时期是四川塑造发展新动能，形成竞争新优势的重要窗口期。扎实做好"十五五"时期各项工作，推动事关四川现代化建设全局的战略任务取得重大突破，对于确保与全国同步基本实现社会主义现代化具有决定性意义。面对发展环境深刻复杂变化，四川该如何迈过结构调整、动能转换、发展转型的重要关口?又该如何抓住时间窗口，进一步巩固拓展优势、破除瓶颈制约、补强短板弱项?新年伊始，川观智库推出《智启"十五五"· 十家智库给四川的十个建议》系列智库产品。今天推出第一篇，围绕产业政策体系构建与调整对话中国社会科学院专家。

川观智库研究员　熊筱伟

构建富有四川特色和优势的现代化产业体系，是我省“十五五”时期的重要任务。这一目标的顺利实现，离不开恰当且有力的产业政策支撑——但什么样的产业政策才算“恰当”？当原有政策的实施效能开始减弱，地方该如何有效应对？川观智库研究员对公开论文进行梳理发现，近年来中国社会科学院学者围绕这些问题进行了持续深入的研究，并普遍认为应“推动选择性产业政策向功能性产业政策转变”。为深入了解这一理念及其可能对我省进一步优化产业政策体系所带来的启示，川观智库在梳理提炼该院近年相关研究成果的基础上，专访了中国社会科学院研究员李晓华，获得了有价值的观点和建议。

观点

“选择性产业政策”面临多方面挑战

●在产业追赶阶段，地方政府通过向“潜在优胜者”倾斜配置资源来形成产业竞争优势；

●当产业发展进入创新引领阶段，对特定产业、企业、产品、技术路线的投入面临更多不确定性。

川观智库研究员(简称川观智库)：您在多篇论文中都呼吁“推动选择性产业政策向功能性产业政策转变”，根本原因是什么？

李晓华：这背后涉及的原因比较多。但要说根本原因，我们就要先知道过去地方的产业政策有什么特点、为什么会成功。

很长一个时期，国内产业政策具有“选择性”的显著特点。改革开放后，从中央到地方都经历了从计划管理与选择性产业政策混合的政策体系，转向以选择性产业政策为主体的产业政策体系。所谓选择性产业政策，即政府会选择更有可能成功的特定产业、企业、产品和技术路线，通过倾斜配置资源来支持其发展，从而形成产业竞争优势。

从过往实践来看，选择性产业政策总体上发挥了积极作用。当时我国产业的技术发展水平落后于发达国家，处于产业追赶阶段，哪些产业、企业或产品、技术路线更有可能获得成功，有发达国家的经验可供借鉴。这种情况下地方政府做选择的确定性较强、风险较低，集中资源进行精准支持的成功概率较高。一个典型案例是产业政策在我国汽车产业中的作用。根据发达国家经验，当国内人均GDP达到1000美元时，汽车开始进入家庭。本世纪初，一些地区就抓住机遇，通过倾斜配置资源把汽车产业做成了当地支柱产业，并带动了产业链上下游的发展。类似产业案例还有不少，通常都具有相对清晰的市场前景、技术路线等等。换句话说，在市场前景、技术路线等方面具有较高确定性，是选择性产业政策成功的前提。

川观智库：所以选择性产业政策面临的挑战，是产业发展越来越“不确定”了？

李晓华：可以这么说。我们知道构建现代化产业体系，就必须要培育壮大新兴产业和未来产业。而新兴产业和未来产业主要是由前沿技术突破与颠覆性创新形成，具有迥异于传统产业、成熟产业的技术经济特征，突出表现为多个方面的不确定性。一是技术路线的不确定性。通常在科技发展早期阶段，会同时有多条技术路线进行竞争，而且无法事先判断哪条路线会在技术和市场层面取得成功。即便是一些性能指标很优异的技术路线，也完全有可能由于市场不接受甚至其他偶然因素而失败。二是应用场景的不确定性。虽然可以通过科技原理、产品原型来推断新产品功能及其应用场景，但很难事先判断哪个或哪些应用场景能够发展成为最有经济价值的市场。常见的情况是，某项新技术出现时，它的应用场景尚未出现。三是微观主体的不确定性。由于技术和应用场景的不确定性，很难提前准确判断最终的技术突破将由哪家企业或机构完成，甚至可能现有企业和机构都不是新技术、新产业的最终胜出者。许多新技术在产业应用上的突破或商业模式上的创新其实是由中小企业推动的。四是产业化时间的不确定性。即使政府和企业对一项颠覆性技术的性能、产业化前景形成共识，但由于科学研究、新技术工程化和大规模产业化过程中会遇到各种各样的障碍和困难，很难判断该项技术的产业化会在什么时间点上取得商业成功，哪怕是一项公认具有巨大前景的新技术。比如人们普遍认为可控核聚变会成为人类的“终极能源”，但经过数十年研究，目前国内可控核聚变产业仍处在工程化探索阶段。

上述这些不确定性的存在，使选择性产业政策在一些重要领域正在失去其赖以发挥作用的基础。过去选择性产业政策之所以能够取得成功，前提条件是有发达国家和地区的相关经验可以借鉴。但对新兴产业和未来产业来说，常常没有成熟经验，也没有指向明确的发展方向，导致选择性产业政策的失败概率显著提高。“十五五”时期如果地方政府继续沿用原有的选择性产业政策，一旦选择错误会造成至少两方面后果：一方面相关投入可能“打水漂”，造成该产业领域的发展落后于其他地区；另一方面有限的资金、人才等资源错配，导致对其他产业领域的投入相应减少，可能在更多领域失去发展先机。

建议

从“选择性产业政策为主”向“功能性产业政策为主”转变

●本质上是通过支持市场主体进行广泛探索，来应对新兴产业和未来产业发展的不确定性；

●建议加大对“需求侧”“中小企业”和“竞争前阶段”的重点支持。

川观智库：要适应上述不确定性，地方政府该如何调整产业政策？

李晓华：建议从“选择性产业政策为主”向“功能性产业政策为主”转变。这里的“功能性”是学术表达，大意是政策重点不再是聚焦支持特定的技术路线或企业，而是为技术创新、技术转化、企业的创立和发展营造良好环境。

这样做的目的是坚持有效市场和有为政府相结合，充分发挥各自的优势——市场主体开展技术创新、推动新技术产业化，对不同的技术路线、应用场景、商业模式进行广泛探索，进而通过市场机制筛选出最可行的方案。在此过程中政府营造良好环境，既有助于增加探索企业的数量和多样性，又有助于增加企业由小长大的可能性。杭州市诞生了以“杭州六小龙”为代表的一批优秀企业，其底层逻辑就是构建了热带雨林式的创新生态和产业生态系统，营造出让企业创新创业和快速成长的环境。

川观智库：考虑到产业发展的客观差异，四川和沿海地区相比，会在产业政策转型调整的节奏、重点等方面有所不同吗？

李晓华：个人认为，各地产业政策调整的时间点一样，但调整范围、作用力度可能会有差异。新兴产业和未来产业发展不以人的意志为转移，当前所有地区都在同一起跑线上，大家都有机会也都面临挑战。所以四川和其他地区一样，要尽早部进行部署培育，就要尽快开始产业政策的转型。各地区要素禀赋各异和科技、产业基础不同，具体选择的科技创新、新兴产业方向以及参与的产业链环节不一样，采取什么样的政策来推动新兴产业和未来产业发展需要根据具体情况来确定。

川观智库：这几年四川各地实践中，已经有一些符合功能性理念的产业政策探索。从操作层面出发，您对四川推动产业政策转型有什么建议？

李晓华：一是建议加大对中小企业的重点支持。大企业在传统产业、成熟产业中起主导作用，但在由颠覆性创新催生的新兴产业和未来产业中，面对技术和产业发展的高度不确定性，更重要的是有足够多的企业开展多元化试错探索。这种情况下，相较于发展方向有限、战略灵活性相对不足的大企业，扶持大量具备创新活力的中小企业，更有可能形成在相关产业领域的领先优势。

当然，加大对中小企业支持，并不等于忽视大企业，尤其是在新兴产业和未来产业中，中小企业可能会以极快速度成长为大企业，支持政策需要顺畅衔接。此外，一些相对复杂的产品，需要有大企业来集成中小企业的优秀技术进行集成创新。所以支持大企业和中小企业，没有一成不变的做法，需要根据情况不断进行调整。一个通行原则是：越靠近产业早期阶段，越需要支持中小企业。

二是建议加大对需求侧的重点支持。过去产业政策更注重对供给侧的支持，因为传统产业和成熟产业拥有明确且规模可观的市场，只要将产品生产出来就能找到用户。但是在颠覆性创新的产业化过程中，特别是在新兴产业和未来产业发展早期阶段，应用场景和市场需求不清晰，导致企业难以获得足够收入和利润来支撑技术迭代和后续发展。因此“十五五”时期相关产业政策应进一步强化对需求侧的支持，促进应用场景供给，通过提供产业化早期需求、产业化中期试点示范、规模化后的用户补贴等，加速技术成熟和产业发展。

三是建议加大对竞争前阶段的重点支持。所谓“竞争前阶段”，可以理解为产品大规模投放市场前的阶段。近年来我们经常听到各级政府部门出台对科技创新、小试中试的支持政策，这些都属于“竞争前阶段支持”。

加大竞争前阶段支持，要特别注意相关政策的体系性。从早期创新、小试、中试到一级工程化产品投放市场，都需要加以重视。如果只支持其中某一个或几个点，就会影响创新链和产业链的协同，导致科技创新成果不能及时在本地转化为现实生产力。

因地制宜发展新兴产业和未来产业，要有“功成不必在我”的精神境界和“功成必定有我”的历史担当。前沿科技创新产业转化的周期长，未来产业往往需要5年甚至更长时间才能进入到产业化阶段、转变为各类型新兴产业，需要产业政策持久发力，久久为功。

当然上述几点更多是方向性建议。具体怎么实施，目前没有特别成熟的经验做法。希望四川在产业政策转型上大胆尝试、不停迭代，探索出契合四川现代化产业体系发展需要的产业政策体系。

多维视角

来自中国社科院的更多思考

关于“普惠性产业政策”

整理自《新命题下的中国产业政策：主线演变》

作者：中国社会科学院副研究员沈梓鑫、研究员江飞涛

当前我国调整产业政策实践的主要方向——除了“以选择性产业政策为主向以功能性产业政策为主转变”，还包括“由差异化产业政策逐步转变为普惠性产业政策”。该文认为未来在某些产业领域将不可避免地出现更为频繁激烈的贸易摩擦，面对更加严格的国际规则审查，借鉴部分发达国家产业补贴政策的实施方式，我国或将优化调整产业政策的补贴投向，降低专向性，由差异化产业政策转向普惠性产业政策，将更多政策资源投向基础研究和通用技术等竞争前技术研发环节。

关于“双元融合的产业政策”

整理自《技术创新视角下现代化产业体系的再解构》

作者：中国社会科学院助理研究员阳镇

加快推进现代化产业体系的最终目标在于强化我国产业的整体竞争能力，夯实我国产业安全基础。从这个意义上讲，加快构筑面向现代化产业体系的产业政策，需要逐步构筑自主创新能力提升型与产业安全型双元融合的产业政策体系。围绕“构筑自主创新能力提升型产业政策体系”，该文同样谈到选择性产业政策和功能性产业政策的相应调整。其中特别提到，功能性产业政策要持续优化产业内中小企业融资、完善税收体系建设，弱化面向中小企业政府采购与市场准入的各类显性、隐性门槛，着力优化市场营商环境、破解中小企业融资难融资贵等问题，最终为形成大中小企业融通创新的良性创新生态提供政策保障。而关于“构筑安全型产业政策体系”，该文提出建立产业链断链风险预警体系等建议。

关于“成长型竞争思维”

整理自《我国产业政策演变逻辑与发展趋势》

作者：中国社会科学院研究员曾宪奎

该文认可“由选择性产业政策向功能性产业政策转变”是目前学界公认的产业政策范式框架转变。此外他在文中提出，新型产业政策的底层思维模式将“由毕其功于一役式赶超型思维向成长型竞争思维转变”。曾宪奎认为产业政策应弱化以某些显性效果(特别是产业规模扩张)作为评价标准，而应根据企业成长需要，适时调整政策倾向与内容。这一点不仅适用于战略新兴产业和未来产业，也适用于传统产业。

关于“产业政策的包容审慎原则”

整理自《新质生产力发展的全新赛道》

作者：中国社会科学院研究员李晓华

文中特别强调对颠覆性技术的应用不能“管得过死”，否则可能导致以下问题：一是使该技术的应用市场发展不起来或规模不够大，从而缺少足够的营收支撑企业的成长；二是由于缺乏对技术创新的持续支持，该技术的进步也会更加缓慢甚至停滞或消亡；三是当依赖该技术的新一代颠覆性技术出现时，就会由于缺少必要的技术储备而限制后者的技术突破和产业化，造成新一代颠覆性技术发展的落伍。为此李晓华建议对相关产业采取包容审慎的监管原则，给新技术更大的应用空间，尽可能把限制控制在较小的程度。