乡镇行政区划和村级建制调整改革

http://www.scol.com.cn(2022-6-13 14:27:59)  成都日报  编辑:盛飞

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作者:   投稿邮箱:scolpl@163.com
  汪晓岗 教授级高级规划师、注册规划师 四川省突出贡献专家、成都大学旅游与文化产业学院教授、中国城市规划学会会员、中国城市生态学会委员、中国城市科学会名城交通学部委员西南部主任、中国城市科学会城市更新专业委员会委员、SRC城市衔景设计研究中心公园城市专委会副主任委员、成都市城乡规划委员会专业委员、全经联乡村振兴规划专家。 长期以来主要从事城市发展战略及总体规划、城市设计,历史文化名城保护利用、城乡统筹发展及乡村振兴规划和城市更新规划及老旧社区改造规划设计,景观设计等。先后提出了“城乡发展单元”“新村综合体”“以大景观理念架构城市功能”等创新性理论及观点。

  张尚武 同济大学教授、博导 同济大学建筑与城市规划学院副院长,上海同济城市规划设计研究院副院长,同济大学中国特色社会主义理论研究中心特聘研究员;中国城市规划学会理事,中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会主任委员,自然资源部国土空间智能规划技术重点实验室主任。 主要研究领域为区域与城乡发展战略,城镇化与城乡空间规划研究。主持了上海、太原、西宁、济南、武汉等国内重要省市规划实践,为“上海2035”总体规划编制的主要技术负责人之一。

  “全面实施乡村振兴战略的深度、广度、难度都不亚于脱贫攻坚,必须加强顶层设计,以更有力的举措、汇聚更强大的力量来推进”“城乡经济循环是国内大循环的题中应有之义,也是确保国内国际双循环比例关系健康的关键因素”,2022年4月1日出版的第7期《求是》杂志发表了习近平总书记的重要文章《坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重,举全党全社会之力推动乡村振兴》,为做好“三农”工作提供了根本遵循、指明了方向。

  开展乡镇行政区划和村级建制调整改革是四川省的一项重大基础性、原创性改革。省第十二次党代会报告明确提出,要“抓好以片区为单元的乡村国土空间规划编制实施,增强中心镇(村)辐射带动作用。”对此,市委强调,要深入学习贯彻习近平总书记关于“三农”工作系列重要论述,全面落实党中央和省委部署要求,以乡村国土空间规划编制为总牵引和主抓手,合理配置要素、科学组织实施、加快工作进度,统筹推进乡镇行政区划和村级建制调整改革工作走深走实,促进乡村全面振兴和县域经济社会高质量发展。

  “三农”向好,全局主动。锦观智库兵分两路,专访同济大学建筑与城市规划学院副院长张尚武、成都大学旅游与文化产业学院教授汪晓岗,开启关于乡镇行政区划和村级建制调整改革的“东西对话”。

  同济大学建筑与城市规划学院教授、副院长张尚武:

  “城乡是差异的但是等值的”

  乡村是十分重要的

  战略性空间

  锦观智库:对上海、成都这样的超大城市来说,乡村的价值到底是什么呢?

  张尚武:对于特大城市、超大城市而言,乡村是十分重要的战略性空间,与城市之间是平衡、互补的关系。首先,乡村是保障城市生态安全、运行安全的基础,比如城市防灾、绿色基础设施建设等都必须在城乡整体范围内协调。第二,乡村通常具有接近自然的特点,因此在创造更加优美的人居环境,满足多样化的生活需求方面,发挥乡村的多元价值对于超大城市更加宝贵。第三,更进一步看,城乡是差异的但是等值的。超大城市要打破“一城独大”的格局,就必须加强生产力在全域布局,让乡村地区成为承载并创造新功能、新的竞争力的战略性空间。

  锦观智库:为什么许多特大、超大城市在推进乡村振兴时都不约而同选择从乡村地区的国土空间规划来破题?什么样的规划才更有助于破解目前超大城市乡村振兴中的问题呢?

  张尚武:乡村地区的国土空间规划是推动乡村振兴的一项引领性和基础性工作,是提高乡村治理能力的重要抓手。其意义在于三方面:一是“补短板”,乡村地区长期以来一直缺乏规划管理,需要通过规划指导乡村建设、自然资源合理开发利用和保护有序开展。二是推进“多规合一”,乡村振兴是系统工程,需要通过规划统筹协调各条块工作和各类项目安排。三是引领未来,需要从长远角度对乡村地区的可持续发展和空间格局优化作出系统安排。

  超大城市的“三农”问题正在发生结构性转变,所以乡村国土空间规划不能就事论事,要突出城乡融合发展要求,既要看到乡村的问题,更要从城乡关系角度破解乡村振兴中的问题。

  首先,从乡村地区人的角度,要在农业产业化基础上促进乡村地区产业多元化发展,增加乡村居民收入,在城乡公共服务均等化等方面突破城乡二元化发展的困境,以城乡统筹的思维,通过高品质城乡生活圈建设提升乡村地区人居环境质量。其次,从资源保护和利用角度,要在土地综合整治、生态修复、景观塑造,以及文化保护、旅游发展等方面做好系统安排。三是在城乡循环角度,要通过体制机制创新,促进要素流动和系统联通。同时,以规划引领城乡融合发展是个过程,不仅仅是规划编制,还包括规划实施和运行的整个过程。因此,既要突出规划的目标导向和问题导向,也要注重操作能力的整体性和系统性统筹与提升。

  各地经验不同

  关键在于找到自己的路径

  锦观智库:能跟我们分享一下东部发达地区在推动乡村振兴中的解决方案吗?

  张尚武:面对乡村资源配置和利用效率低、乡村居民点布局分散、空间破碎等一系列共性问题,东部地区的各省市纷纷采取了包括撤并乡镇、居民点整理以及加强规划政策引导等一系列举措。

  比如上海在20世纪90年代中期开始提出“三个集中”,2004年提出“新城、新市镇和居民新村”三级体系,之后又提出要重点发展,建设一批与上海国际大都市发展水平相适应的新城、新市镇。目前上海强调面向长三角一体化,全面加强五大新城建设,强化国土空间规划体系,以及出台政策支持农民相对集中居住,进一步打破郊区原有格局,促进空间优化与资源合理配置。

  江苏省从2000年以后开展乡镇调整工作,通过规划分类引导村庄发展,陆续出台政策促进被撤并乡镇集镇区建设,推动城镇化水平较高的乡镇改设街道,推动“合村并居”。浙江省则从20世纪90年代以来推动了几轮撤村并镇工作,同时率先在国内开展了美丽乡村工作,从2018年实施美丽城镇战略,充分发挥小城镇服务城市、带动乡村的作用,构建新型城乡关系、促进乡村振兴。

  需要注意的是,各地采取的措施存在差异性,主要是根据自身发展实际作出的选择,包括城镇化发展阶段、城乡管理水平、地方发展模式等。上海是直辖市,主要依靠国有资本和外资,形成了“两级政府、三级管理”、较强的自上而下的特点。浙江民营经济发达,自下而上发展动能强,小城镇发展水平较高。江苏则介于两者之间,产生了著名的“苏南模式”。各地自然地理和历史传统、城镇化发展路径、经济发展模式、管理文化和治理方式等方面的差异导致了路径不同的重要背景。

  锦观智库:接下来,您对开展乡镇行政区划和村级建制调整改革有什么建议?

  张尚武:四川的这项工作既非常重要也具有普遍意义。我国乡村地区现在的空间格局、资源利用、人口分布等特征既有农耕文明时代的印记,也受到工业化过程中农村生产生活方式变化、城乡关系变化带来的影响和冲击,产生很多新的矛盾,比如乡村居民点多而散导致的资源配置困难、公共管理和公共服务效能低、基层治理难度大等,有必要采取一定的干预措施。我国有这方面的制度优势,适当调优乡村地区行政区划,并通过规划来引领这项工作,这也是四川这项改革的主要工作。目前来看取得了较大成效,积累了丰富经验。

  接下来,我认为要深化乡镇行政区划和村级建制调整改革工作,关键在于体制机制改革,如何发挥好政府和市场两方面的作用,既要有自上而下的推动,也需要自下而上的动能。有几项重点工作需要关注,一是促进城乡公共服务的均等化,二是促进城乡间要素的合理流动,三是发挥好小城镇在推动城乡融合和乡村振兴中的作用。需要注意的是,这是个动态的、长期的过程,不可能一蹴而就,因此还要加强在整个推进过程中的评估工作,以及基于评估的政策调整和机制建设,及时解决在推进过程中碰到的新问题和新矛盾。

  处理好城市与乡村的关系

  挖掘乡村价值

  锦观智库:您能给成都提一些具体的意见和建议吗?

  张尚武:首先,核心还是围绕超大城市城乡融合发展,处理好城市与乡村的关系。要把破解超大城市的“城市病”问题与乡村振兴、构建城乡良性循环系统结合起来,挖掘乡村价值,平等看待城乡空间的作用。

  其次,尽管各地模式不同,但上下动力的结合,是地方推动乡村振兴的重要规律和经验。行政区与经济区的关系也是这样,行政区是管理单元,往往注重的是自上而下的行政干预,经济区主要依靠市场来推动,形成自下而上的活力,要发挥好政府与市场两方面作用,协调好经济发展和社会管理的关系。

  第三,是当前与未来的关系。既要抓住当前的主要矛盾也要研究把握好未来趋势。如浙江省近年来在积极推进未来乡村建设试点,上海近年出台了乡村社区生活圈规划指南,其中也展望了上海未来乡村的场景。

  最后,要注重因地制宜,不仅城市间存在差异,地区内部也会存在差异,需要探索适合各自特点的乡村振兴道路。成都在这方面积累很多经验并走在了全国前列,要不断总结、坚持走自己的路。特别是成都正在全面建设践行新发展理念的公园城市示范区,这是成都创造城乡一体化发展新模式的重要机遇,可以从全域角度将挖掘乡村价值、破解乡村振兴问题与提升城市功能、增强城市承载力结合起来。

  成都日报锦观新闻记者 尹婷婷

  四川省突出贡献专家、教授级高级规划师、成都大学教授汪晓岗:

  可从三组关键词统筹推进改革

  可供全国借鉴的经验:

  三步走、多因制宜、破线成片

  锦观智库:能否从推进乡村全面振兴和新型城镇化建设、促进县域经济高质量发展两个角度,谈谈四川开展乡镇行政区划和村级建制调整改革工作的重要意义?

  汪晓岗:很多人会有疑问,既然乡村都振兴了,为什么还要搞新型城镇化让农民进城?其实,乡村振兴和新型城镇化是一个问题的两个方面,新型城镇化不是让农民进城,而更多地强调城乡统筹、城乡一体、产城融合的城镇化特征。

  乡镇行政区划和村级建制调整改革从县域层面着手,从镇村数量调减、空间布局调优、基础设施补充、行政成本降低、服务效能提升、沉睡资源盘活等方面多管齐下,拓展产业发展空间、优化资源要素配置,推动新型城镇化与乡村振兴并驾齐驱,重塑城乡发展新版图。

  对县域经济高质量发展的促进作用有两点:在空间布局方面,将地缘相邻、主业相近、优势互补的镇村进行调整,培育一批有带动力和引领性的中心镇(村)、重点镇(村)和特色镇(村),加速资源要素的合理配置和高效投放,夯实了县域经济发展的底部支撑;在产业成片发展方面,将行政区和经济区适度分离,将一批产业基础和发展条件较好的镇村整合,连片发展,抱团取暖,夯实了县域经济发展的产业支撑。

  锦观智库:对全国其他地方来说,您觉得有哪些经验可以参考、借鉴?

  汪晓岗:总结下来,有三大经验可以向全国推广或值得全国借鉴。

  一是“三步走”梯次推进。由于改革波及多元利益主体,四川采用“三步走”工作思路—摸清家底、试点先行、全面推广,用近1年时间深入调研,形成初步思路和方案。此后,在全省选择代表不同类型的3个市和3个县先行试点,在试点成功的基础上再全面推开。

  二是“多因制宜”分类实施。四川地域差异较大、发展水平不一。要因“时”制宜,区分轻重缓急,将非贫困和已脱贫地区往前排,未脱贫摘帽地区往后放,待其脱贫攻坚考核验收后再启动;因“地”制宜,区分平原、丘陵、山区、高原地区4种类别制定不同的镇村调整参考标准;因“人”“文”“业”“势”制宜,结合群众意愿、文化联系、片区发展方向、产业布局、重大基础设施布局等因素,顺向调整,形成一批“多合一”镇村。

  三是“破线成片”协同发展。乡镇行政区划和村级建制调整改革打破了区划界限、行政壁垒对生产力的制约,推进优势产业集中连片发展,提升产业规模效益和农业现代化程度。同时,以片区为单元统筹基础设施、公服设施等资源投放,做好交通、医疗、教育、基层组织的片区衔接工作,促进资源要素的高效集聚、合理配置,带动片区的共同富裕。

  基层治理方面的经验:

  人本化、智慧化、统合化

  锦观智库:根据您的观察和研究,经过这项改革,四川各地在基层治理体系和治理能力现代化水平提升方面取得了哪些经验或成果?可否举例说明?

  汪晓岗:基层治理方面的改革经验,可用三个关键词概括:人本化、智慧化、统合化。

  “人本化”在于树立以人为本的服务理念,转向便民利民的工作方式,更好地提高服务效能。例如,绵阳盐亭县成立村级“代办队”上门服务特殊人群,同时创造性开展“赶集日定点接访活动”,根据境内固定的几个赶集日,坚持巡回设点解决群众诉求,变“无序上访”为“主动下访”,切实将矛盾吸附并化解在基层。

  “智慧化”在于充分利用数字技术构建集数据存储、智慧管理、民生服务等为一体的智慧化社会治理平台,探索“线上+线下”相融的智慧治理服务路径,提升基层组织治理能力现代化水平。例如,成都市青白江大同街道利用现代信息技术推行“全科网格”式管理,将街道划分为43个网格单元,以网格为治理微单元,将党建服务、社会服务等事项全部纳入网格治理,并组建了一支“专职+机动”网格力量,为网格群众提供家电维修、管道疏通等50余项民生服务,实现“小网格”里的“大服务”。

  “统合化”在于人才统筹、服务统筹,优化人员配置,降低行政成本,提升服务效能,形成了全局一盘棋的治理格局。例如,广元苍溪东河镇打破行政区划界限推出“社区大党委+小区党支部+楼栋(院落)党小组”的基层党组织架构,在12个社区建立社区“大党委”,在8个小区新组建小区党支部,下设楼栋党小组110个,在镇域范围内统筹管理。同时,通过“东西部协作”“乡土人才超市平台”等方式培养和链接一批新型农民,统筹培养了大批乡村治理能人。

  都市圈共同体打造:

  产业协同、功能衔接、生态共保

  锦观智库:四川省委要求因地制宜,为各地自主创新留出必要空间。成都市第十四次党代会提出,“持续做优做强中心城区、城市新区、郊区新城”,您认为成都各区域如何立足自身实际,统筹推进改革?

  汪晓岗:如今,成都人口突破2000万,资源、人口、环境的约束也日益凸显。成都目前构建了“中心城区+城市新区+郊区新城”的多中心、网络化、组团式城市功能体系,每个区域的突出问题和改革路径不尽相同,需要因地制宜。

  中心城区的改革路径,主要在于旧城更新、产业升级、城市宜居宜业品质提升,延续老城文化创新、现代服务、时尚消费、国际交流等核心优势,全面推动城市有机更新和产业升级,疏解非核心功能。

  城市新区的改革路径,主要在于创新引领、产城融合、职住平衡,做强做大新区功能平台作用,关注创新策源转化、产业发展能级提升、配套设施优化,吸引人才落地,实现产城相融、职住平衡。

  郊区新城的改革路径,主要在于城乡融合、新型城镇化、公园城市的乡村表达,发挥大城市带大郊区的优势,聚焦郊区生态价值转化、乡村全面振兴等核心功能,以片区为单元的乡村国土空间规划编制、川西林盘保护修复为抓手,培育壮大一批中心镇、特色镇、新林盘,推进以人为核心、以县城和中心镇为重点的新型城镇化,促进区域城乡融合发展。

  锦观智库:成都都市圈内的4座城市,围绕在龙泉山脉的四周。在推进以片区为单元编制乡村国土空间规划工作中,如何打破行政藩篱,做好跨行政区的国土空间规划?

  汪晓岗:从做好跨行政区国土空间规划的角度来说,打破行政藩篱,打造成都都市圈发展共同体,其核心要义在于构建创新、协调、绿色、开放、共享的网络化系统。

  产业协同,打造一体化“产业圈”。打破原有行政区划布局产业发展的逻辑,构建多层次、网络化的产业空间布局体系。成德眉资应进一步加强产业协调,共建主导产业明确、错位分工协调的区域现代产业体系,不断提升成都都市圈在国际产业分工中的位势,打造引领西部高质量发展的强劲极核。

  功能衔接,打造一体化“功能圈”。成都都市圈要一体化发展,其功能“联通”是关键。要注意“三生空间”的总体格局衔接,毗邻片区的建设管控、生态廊道管控衔接,能源、市政、水资源、交通等基础设施衔接,公共服务衔接等多维度衔接成网。

  生态共保,打造一体化“生态圈”。建立联防共治的生态环保圈,以山水为骨架、绿色为基底,构建全域一体化绿色空间。加强“山—水—绿廊”的生态共治共保,严格保护龙泉山脉、龙门山脉和邛崃山脉等现状山体,实施生态修补,延续风景骨架;强化岷江、沱江和涪江等流域的水环境、水生态和水资源协同治理,构建全域海绵体系;推动成都第二绕城高速路、成都都市圈环线高速公路等环状交通大动脉两侧的防护绿带和生态绿廊建设等。

  成都日报锦观新闻记者 陈仕印
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