巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接调研报告

http://www.scol.com.cn(2021-5-31 10:54:27)  四川在线  编辑:盛飞

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  川观智库与省社科院中国农民合作社发展研究中心联合发布——

  □川观智库联合调研组

  三天前,四川省乡村振兴局正式挂牌。

  四川是脱贫攻坚的主战场,也是农业大省,与全国一样,脱贫攻坚取得胜利后,要全面推进乡村振兴,这是“三农”工作重心的历史性转移。做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接,既事关四川融入以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的深度,更事关四川“十四五”乃至更长一个时期全面建设社会主义现代化的进度。

  可以说,乡村振兴局一出生就要担当重任,也必然会遭遇不少难题。习近平总书记强调,脱贫摘帽不是终点,而是新生活、新奋斗的起点。打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会后,要在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上,做好乡村振兴这篇大文章,接续推进脱贫地区发展和群众生活改善。怎么看已经取得的脱贫攻坚成果?怎么巩固和拓展这些成果?如何在此基础上确保脱贫地区持续发展和群众生活持续改善?如何确保同乡村振兴有效衔接?进一步看,怎样的衔接才有效?推动有效衔接已经进行了哪些有益探索?遇到哪些困难问题?下一步应该采取哪些针对性措施……这些新问题需要包括乡村振兴局在内的方方面面合力思考研究,共同在理论和实践上给出答案。

  为此,川观智库联合省社科院中国农民合作社发展研究中心进行了一次有针对性的调查研究。此次联合调研分两个环节:一是深度调研,我们在全省筛选了三个推动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作有代表性的县——宜宾市筠连县、雅安市石棉县、广元市利州区,组建由专家和媒体智库研究员参加的联合调研组,深入27个样本村(包括部分脱贫村和非贫困村)实地调研,掌握有效衔接工作最前沿遇到的具体困难和问题。二是深入研讨,我们举办巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接座谈会,邀请来自多个学科领域的省内外知名专家学者和地方党政领导,就实地调查发现的创新做法和困惑问题,面对面交流讨论,深入解剖分析,提出对策建议。在此基础上,形成《巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接调研报告》(以下简称《报告》)。

  今年中央一号文件明确,脱贫攻坚目标任务完成后,对摆脱贫困的县,从脱贫之日起设立5年过渡期。我们认为,这从一个侧面证明衔接工作难度不小。脱贫攻坚和乡村振兴虽然都聚焦乡村发展,但也差异明显——脱贫攻坚是特殊性、局部性和紧迫性的战略安排,而乡村振兴是综合性、整体性和长期性的战略选择。两者在政策目标、作用对象、施策方式等方面有显著不同,这必然导致衔接过程中存在诸多不容忽视的现实挑战。应对挑战,既不能仅靠简单的战略递进或政策并轨,把脱贫攻坚各项政策制度扩大保障范围后直接照搬照抄,也不能忽视相关政策的延续性,导致脱贫攻坚与乡村振兴之间出现政策断层。在此背景下具体该怎么看、怎么干,直接推进衔接工作的各级各部门,都迫切需要能解决现实问题、具有操作价值的科学建议。

  在实地调研和《报告》撰写时,我们选择了“人”“产”“村”三个维度切入,在筠连县侧重调研“人”如何衔接,在石棉县侧重调研“产”如何衔接,在利州区侧重调研“村”如何衔接。在过渡期背景下这三个维度各有其特定含义:这里的“人”不止于村民,还包括帮扶队伍、基层干部、下乡投资的城里人等,涵盖方方面面参与乡村振兴的力量。“产”不等于农业,而是指一二三产业高度融合发展的乡村经济产业体系,以及越来越精细的乡村经济组织方式。“村”也不同于一般意义上的行政村,而是承载着更多功能的新空间新社区。我们认为,“人”“产”“村”是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的关键点——“人”的主观能动性充分发挥是干好工作的基础;“产”的勃兴是保障脱贫地区持续发展和群众生活持续改善的关键;“村”是乡村振兴战略实施和资源配置的载体,是吸引“人”聚集“产”的保障。“人”“产”“村”也是推动有效衔接工作的难点所在。比如,乡村人口持续向城镇迁徙是短期不可逆的趋势,脱贫攻坚阶段的外部支援又不可持续,在此背景下如何为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接提供长久稳定的人才支持?比如,脱贫攻坚阶段产业扶贫虽取得巨大成绩,但也出现产业低质同构等挑战,该如何应对挑战、逐步建立起有特色有市场竞争力的现代乡村产业体系?再比如,经过脱贫攻坚战的洗礼,已脱贫的村面貌焕然一新,其他村特别是与之相邻的村改善软硬件基础设施的愿望特别强烈,有限的资源如何更好配置以发挥更大作用等。

  《报告》始终坚持“跳出来”这一原则,将一个村的问题放在乡、县、市乃至更大的空间维度和更长的时间维度来拓展认识,将乡村振兴放在新型城镇化进程和社会主义现代化进程中系统思考,进而更加开放地提出解决问题的思路和建议。比如,针对帮扶力量的问题,《报告》建议学习广东、浙江等地经验,推动帮扶力量从“行政主导”转向“行政和社会力量并重”,积极引导社会化、市场化力量为乡村振兴提供人才支撑。比如,针对种养业向深加工延伸的问题,《报告》建议由市县从“区域”而非“乡村”层面谋划,立足跨区域视角布局深加工企业,避免各自为政导致的工厂“吃不饱”、加工环节同质化竞争。再比如,针对基础设施和公共服务设施建设问题,《报告》建议至少以县域为单位,在包含县城、若干个乡镇和广大乡村的整体范围内,统筹考虑基础设施和公共服务设施的梯次布局,进一步推动实现有限资源的高效配置等。“跳出来”其实也是脱贫攻坚战取得全面胜利的重要方法论,我们应该继承和发扬,并进一步思考和完善不同阶段“跳出来”的不同方法。

  习近平总书记指出,理论创新的过程就是发现问题、筛选问题、研究问题、解决问题的过程。与其它调研相比,川观智库与省社科院中国农民合作社发展研究中心的此次联合调研,更加注重“调”和“研”的多元视角和无缝衔接,专家学者、地方党政领导和媒体智库各自发挥优势,从不同的角度观察,用不同的思路研究,目的就是为了更加精准地发现问题、筛选问题,更加有效地研究问题、解决问题。需要特别说明的是,我们在样本调研过程中发现的一些问题,并不代表相关市县乡村在衔接工作中存在什么疏漏或失误。可以说,这些问题是脱贫攻坚向乡村振兴迈进历史进程中很多地方必然会遇到的问题,也可以说,这些问题是脱贫攻坚向乡村振兴迈进的阶梯,不断探索解决问题的过程就是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的过程。

  一

  人的衔接是基础

  驱动由外转内

  每个“电池组”都要动力强劲

  一大批干部群众的活力被激发、才干得到锻炼!这既是脱贫攻坚的成果,更是推进乡村振兴的基础。与脱贫攻坚相比,乡村振兴对相关“人”的观念和能力等提出了新的更高要求。巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接,“人”的有效衔接必须优先考虑。川观智库联合调研组以宜宾市筠连县11个村为样本,对“人”的衔接过程中遇到的棘手问题进行了调研,并提出对策建议。

  样本

  腾达镇官井村

  筠连镇红阳村

  筠连镇五陵村

  镇舟镇红旗村

  沐爱镇金坝村

  大雪山镇四景村

  联合苗族乡甜竹村

  高坪苗族乡麻园村

  高坪苗族乡先锋村

  团林苗族乡大埂村

  团林苗族乡新阳村

  1

  思想观念待转变——

  脱贫攻坚习惯“跟着干”,乡村振兴更需“主动干”。如何让村组干部和村民的思想观念跟上新时期新要求?

  川观智库联合调研组在一线调查中发现,部分村组干部和村民习惯于被动地“跟着干”。

  筠连县某村一位干部说,部分村组干部还没有很好形成主动思考和主动规划的意识,“就满足于完成常规工作,上级安排啥就干啥。”

  一个具体案例,是当地面对机遇时的“被动”。近日筠连县明确提出将建设烟蔬产业园。该村虽不在规划范围内,但离核心区却不远。更重要的是村里烟草种植面积不小,“村里就应该围绕这个(产业园)去规划、去争取更多政策!”然而这一提议,却并没有得到所有人的积极响应,有一种观点认为“上级没这么安排,就没必要这么干”。

  为什么一些村干部不愿意积极主动“跑项目”?一位村干部表示,因为“有些项目实施起来不好整,多一事不如少一事”。当地有部分村的村民则表达了“(对产业发展)没有想法”“政府说咋干就咋干”的观点。

  为什么会出现这种情况?受访者认为这和脱贫攻坚阶段形成的“思维惯性”有关——习惯了等上级派人、派任务,自己跟着干。川观智库联合调研组认为其中固然有部分村干部眼界制约和能力不足问题,但上述“思维惯性”也需引起重视。此前脱贫攻坚更多靠政府强力推进,任务明确、资源集中,对基层干部和老百姓而言最重要的是执行力;但到了乡村振兴阶段,上级“规定动作”大幅减少,各村很难有整齐划一的任务和目标,这必然对主动性、能动性提出更高要求,部分惯于执行的村组干部和村民就会感到不适应。

  对村组干部群体,还涉及“缺乏激励”问题。多位受访者提到,发展集体经济失败了要挨骂,干好了村干部也得不到多少实惠。川观智库联合调研组认为当前的确存在村干部激励机制不完善的情况。它和乡村治理过度行政化、村两委逐渐成为基层政府权力的功能部分等因素一起,共同构成部分村组干部习惯于“跟着干”,而非“主动干”的机制原因。

  具体该如何激发村组干部和村民的主动性?川观智库联合调研组建议要加强相关宣传,引导其提高主体意识。同时利用各种农业农村培训机会提高村组干部与村民技能,为产业发展奠定人力资本基础。

  对村组干部的激励问题,筠连县在探索建立村干部“基本报酬+考核绩效+集体经济创收奖励”报酬制度,明确村级集体经济当年纯收入不高于30%可以作为村干部和村集体经济组织负责人的绩效奖励,同时实行分类拉通评比、差异化绩效考核。有受访者认为这的确在一定程度上起到了激发优秀村干部干事创业积极性的作用。但由于目前村级集体经济收入总量暂时不高,所以激励力度相对有限。

  川观智库联合调研组建议探索建立对村域经济带头人的多元激励机制。除在上级主管部门及纪委监察部门共同支持下,将集体经济新增收益一定比例用于激励有贡献人员以外,还可参考职业农民相关激励政策,为有贡献的村干部购买城镇居民养老保险;借鉴浙江等沿海地区既有经验,为带头人设置股权激励办法等。

  此外,川观智库联合调研组建议推动乡镇政府职能转变,减少“乡政”对“村治”的过度行政干预,给自主性留出空间。为此要明确乡镇政府权责边界,向“村治”放权赋能,推动更多社会资源、管理权限和民生服务下放,将更多自主权留给村级自治组织;优化村干部绩效考核机制,减轻台账、表格等过于繁重的痕迹管理任务,充分认可村组干部“带着村民干”所取得的成绩。

  2

  本土人才难接班——

  外部帮扶力量如撤离或减弱,一些工作本土干部接不住。过渡期内,如何加快聚集“能接班”的本土力量?

  思想观念转变,须以能力提升为基础。川观智库联合调研组在一线发现不少人有这样的担忧:脱贫攻坚任务完成后,如果外部帮扶力量撤走或减弱,一些工作“没人接班”怎么办?

  这些“难接班”的工作,既包括产业规划、市场拓展等相对专业的内容,也有资料整理、政策宣贯等相对基础的工作。镇舟镇红旗村一位村干部表示,村里缺乏懂网络营销的本地人,“村里人会用手机拍照片,但视频怎么剪辑、宣传文案怎么写就恼火了。”如果现有帮扶队伍带动的网络销售和以购代捐停止,对当地猕猴桃销售来说是个挑战;多位受访村干部提到,帮扶队伍如撤走,会影响乡村资料整理和材料报送效率。“他们(驻村干部)用电脑是十根手指,我们(本土干部)都是‘一指神功’。”大雪山镇四景村一位村干部表示。

  “难接班”首先是能力有差距。四景村上述受访者表示,本地干部“没有高学历也没见过啥大世面,调解纠纷还可以,但要说规划村里产业该怎么发展,确实还是有困难”。近年人才培训相关举措众多,为何没能填平差距?不少受访者将其归因于“乡村很难聚留人才”。有受访者进一步提到青壮年劳动力的流失问题。大雪山镇副镇长郑协介绍,全镇约2.6万人,其中超过1万人在外务工,基本是青壮年,“但凡年轻人都留不住,怎么培养人才?”

  但能力是可以培养的。川观智库联合调研组认为在现代技术帮助下,乡村留守人员也可以变成劳动力,成为推动乡村产业发展的重要力量。但目前地方对这一群体缺乏针对性培训和帮助,使其潜力未能得到有效发挥。此外,川观智库联合调研组认为,尽管我省农村劳动者培训的覆盖面较大,但整体而言,现有乡村本土人才培训体系无法满足乡村振兴的要求,供需错位、培训效果不彰等现象依然存在。此外,村干部选拔机制仍相对传统,更重视本地化关系、重视人际协调能力,而相对忽视推动产业发展的能力。

  短期看,本土人才“难接班”似乎不是一个急迫的问题。根据相关要求,脱贫攻坚目标任务完成后,将设立5年过渡期。四川明确提出“现有帮扶队伍不能一撤了之,帮扶工作不能断档”。

  但川观智库联合调研组认为,该问题若不在过渡期内解决好,将会是后续推动乡村振兴战略的巨大阻碍。在城镇化水平稳步提升、城乡发展不平衡的背景下,乡村留守人员年龄相对较大、文化素质相对不高的情况短期内不会自然而然改变。要实现脱贫攻坚偏重“外力驱动”向乡村振兴偏重“内力驱动”转变,就必须主动作为、尽快聚集起“能接班”的本土力量。

  具体该怎么办?川观智库联合调研组围绕构建以本土人才培育和外部人才引入双轮驱动的乡村人力资本累积政策,从三个方向给出了建议。

  一是把有能力的人选出来,即拓宽村干部选任渠道,注重从致富能手、返乡知识青年、务工经商人员等人群中选拔村干部,充分发挥能人治村的带动效应。对在外创业或务工的本地人才,仍可以通过情感纽带等将其组织起来,发挥他们的资源和渠道优势,为本村农产品销售等做出贡献。

  二是把有能力的人引回来,即进一步建立完善农民工返乡和城市人下乡的激励机制,强化土地、财政、金融政策支持,切实改善当地就业创业环境,为欠发达地区以多元化人才振兴实现乡村全面振兴探索有效路径。

  三是把有潜力的人培养出来,即构建精准化、多层次、多形式的本土人才培训体系,改变当前相对低效、行政主导的培训模式。具体而言,调研组建议推动分层式培训、模仿式培训和陪伴式培训。

  推动分层式培训,是要改变当前培训“一 刀切”“高大上”现状,根据受训者不同水平和需要,组织“从花费1元到花费1万元的多层次培训”,实现培训精准化、避免供需错位。如对年龄偏大、文化素质相对不高的乡村留守人员,可更多进行基础性培训,教授手机和简单农业机械使用、农药如何调配等。对合作社负责人、带头人,则可根据需要组织市场营销、人员管理和前沿技术等专题培训甚至脱产培训。

  推动模仿式培训,是要改变以看资料、听课程为主的单一培训形式,让学员在果园菜地、在一线实践中跟着干,有困惑和专家当面交流请教,以此提高培训实效。川观智库联合调研组认为这方面可借鉴筠连县巡司镇银星村茶叶种植培训案例,学习其以案例教育、实践教育为特色的“田间教学”培训方式。

  推动陪伴式培训,是要改变目前部分地区农技人员下乡“走过场”,技术培训和一线生产有距离感的现象,充分用好“土专家”“田秀才”等基层人才及专家大院等机构,引导支持他们成为常在村民左右、即时提供技术培训的“陪伴主体”。川观智库联合调研组认为对在专家大院研修的学生,也可通过政策支持引导其开展短期技术指导。同时建议在乡村加大力度培育科技示范户。

  3

  帮扶力量要转型——

  8位第一书记担心同一个问题——驻村干部不能完全胜任乡村振兴要求。帮扶队伍怎样调结构?

  即便从脱贫攻坚到乡村振兴对“内生发力”提出了新要求,但回应改变需要时间。至少在脱贫攻坚和乡村振兴过渡期内,帮扶队伍仍将是乡村建设的一股重要力量。

  围绕脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接话题,川观智库联合调研组专访了筠连县11个脱贫村的第一书记。让人惊讶的是,其中有8位提到了同一个问题——当地驻村干部能力,不能完全胜任乡村振兴,尤其是产业振兴的要求。

  这背后有着现实尴尬。这些第一书记的派出单位多为县级政府部门、学校和县融媒体中心等,所学专业集中在汉语言文学、法学、会计等,无农业技术或市场营销等相关专业。“我是学哲学的,帮村里搞肉牛养殖、烟草种植这些确实不太懂。如果自学,学不了好久我(驻村期限一到)也就该回去了。”高坪苗族乡某村第一书记表示,村里当前最需要的,还是产业方面人才。

  “我们总不能把所有懂技术的都派下去吧。”筠连县扶贫开发局一位领导坦言,全县在产业技术帮扶人才方面有三四十人的缺口。技术人才不够,只有从非专业单位抽调。川观智库联合调研组认为,这并非某个县特例,而是普遍存在现象。

  除了部分人员选派上专业“不匹配”外,更重要的是从脱贫攻坚到乡村振兴,对帮扶人才的要求在发生变化。沐爱镇金坝村第一书记罗霄表示,脱贫攻坚阶段更多是做好政策宣传和群众工作,主要靠沟通能力和总体协调能力,产业发展有上级规划、有项目资金。但乡村振兴阶段要带着村民一起干产业,这就对驻村干部市场营销、产业技术等方面的能力提出了更高要求。

  川观智库联合调研组进一步提出,过渡期需做好帮扶队伍的结构转型。脱贫攻坚阶段更多依靠行政力量来组织帮扶,但到乡村振兴阶段对象范围扩大、目标更高,仅靠行政力量无法满足新时期需要。因此要推动帮扶力量从“行政主导”转向“行政和社会力量并重”,探索社会力量助力乡村振兴的长效机制,积极引导社会化、市场化力量为乡村振兴提供人才帮扶。

  调整帮扶队伍以适应乡村振兴要求,是过渡期的当务之急。针对上述行政主导下帮扶队伍能力不匹配问题,川观智库联合调研组给出了两点建议。

  第一,建议规避此前人才选派工作中“以定单位、定人选数量为先”的“摊派”现象,进一步完善帮扶人才选派匹配工作。为此要在全面调研基础上,确定新时期乡村发展急需紧缺人才排序,再向各单位提出选派人选专业和能力要求,力求做到供需基本吻合。

  第二,建议重视“二线人才”选育工作。和脱贫攻坚相比,乡村振兴是长期战略,很难要求各帮扶单位“主力”长时间驻村帮扶。从可行性考虑,建议可选拔有意愿的、“退居二线”的在职干部甚至退休人员充实到帮扶队伍中。这一群体有条件投入更多时间和精力,通过相应培训等支持,有望培育出愿意长期扎根乡村的帮扶力量。筠连县在这方面已有尝试,并取得不错的效果,既解决了用人的燃眉之急,也逐渐建立起“传帮带”的长效机制。川观智库联合调研组认为这一举措可探索推广。

  针对引入社会化力量目标,川观智库联合调研组建议地方可参考广东、浙江等省的经验,通过政府购买服务形式,以市场化方式逐步引入专业化社会组织参与乡村产业、环保、养老甚至文化活动组织等工作。根据公开信息,广东省以购买社工服务形式,探索补齐乡村社会服务工作发展短板。目前政府购买服务已涵盖心理疏导、人文关怀、能力提升、生产发展、关系调适、社会融入等专业化个性化内容。

  与此同时,川观智库联合调研组建议对非营利的公益性力量给予必要支持和引导。在过渡期可先期探索招募乡村振兴社工。调研组认为越来越多人参与社会公益事业,是成熟社会发展的必然趋势。地方政府可加强引导,为乡村振兴社工提供相应技能培训以及必要的食宿条件,并给予相应荣誉鼓励,以培养出乡村振兴公益性帮扶队伍。同时可进一步建立完善农民工返乡和城市人下乡激励机制,强化土地、财政、金融政策支持,切实改善乡村就业创业环境。

  一线探索

  如何打造“带不走的乡村振兴人才队伍”?

  筠连县发力“育引留用”

  筠连县围绕“育、引、留、用”精准发力,正打造一支“带不走的乡村振兴人才队伍”。

  围绕农村地区最需要的产业人才、治理人才,与社会各界广泛合作,加强本土人才培育。比如,围绕当地发展特色产业亟需的人才,成立肉牛养殖技术巡回宣传培训组,在县职业技术学校开设畜牧专班,聘请专家担任当地肉牛产业顾问,培育肉牛产业专业技术人才和创新创业人才。针对基层治理人才的培育,组织党员干部前往中国人民大学、浙江大学、四川大学学习深造,提升干部推进乡村振兴的综合能力;用好本地人才资源,比如依托春风村村镇干部学校,邀请王家元等明星村干部担任讲师,大力培育基层治理实用型人才。

  建立“异地资源库”、行业联盟,以“人才飞地”或“合作共建”形式引才用才。将目光瞄准有资源、有能力、有见识的筠连籍在外优秀人才,分类建立“筠州学子库”“筠商优才库”“筠连农民工人才库”,定向回引筠连籍在外优秀人才。与云南省、贵州省共建“乌蒙山中医药发展联盟”,与高校和协会共同建立“乌蒙山中医药产业研究院”,与成都筠连商会、中国成都人力资源服务产业园合作,建立集商学平台、人才社区和云端大学为一体的“筠商学院”等。

  强化待遇保障、搭建工作平台,留好人用好人。按照“一个现代农业园区一个专家人才工作平台”的思路,在产业园区布局博士工作站、专家工作站,为高层次人才来筠干事创业搭建舞台。按照“三个一批”的思路盘活驻村帮扶队伍,原脱贫攻坚第一书记和驻村工作队成员根据工作实际就地转化一批为乡村振兴第一书记和驻村工作队,持续选派一批优秀干部到相对薄弱村担任第一书记,并动员一批退居二线有丰富工作经验且身体状况良好的科级干部加入乡村振兴工作队。探索建立特色农业产业“链长制”,将人才工作纳入特色农业产业“链长制”重要内容,对引进培育的各类产业人才,建立动态使用机制。

  二

  “产”的衔接是关键

  目标由近及远

  “车马炮”应重新排列组合

  脱贫攻坚阶段各地培育了一大批特色优势产业,发展壮大这些特色优势产业,进而带动群众持续增收致富是推进乡村振兴的关键。但在不同时期,产业发展的重心和目标却不尽相同——脱贫攻坚阶段,产业发展更强调效果立竿见影;乡村振兴阶段,产业发展则更强调收益更可持续和更广覆盖。这样的变化要求对原有产业发展思路和办法进行相应的优化调整。川观智库联合调研组以雅安市石棉县8个村为样本,对产业转型升级遇到的困难问题进行了调研,并提出对策建议。

  样本

  安顺场镇解放村

  安顺场镇麂子坪村

  美罗镇坪阳村

  美罗镇山泉村

  蟹螺乡大湾村

  新民乡双坪村

  迎政乡新民村

  王岗坪乡挖角村

  1

  主导产业再取舍——

  “增产不增收”是对扶贫产业成果的一次考验和提醒。如何瞄准市场需求,积极稳妥调结构促升级?

  川观智库联合调研组到达时恰逢石棉县特色农产品黄果柑丰收,但当地人却高兴不起来。

  美罗镇坪阳村第一书记谌志坚介绍,“全村黄果柑种植面积约4000亩,今年收成逾300万公斤。产量虽然挺大,但这两年每公斤收购价不到前几年的一半。”一算账,丰收之年反而没有增收。

  这不是个例。同样栽种黄果柑的安顺场镇麂子坪村、新民乡双坪村等都遇到了同样问题。此外,栽种青脆李的安顺场镇解放村、蟹螺乡大湾村也出现类似的“增产不增收”情况。而青脆李、黄果柑,都是脱贫攻坚阶段当地得到重点扶持并大面积推广种植的产业,也为当地村民增收起到了巨大作用。

  在川观智库联合调研组看来,如果把“丰收”视作脱贫攻坚阶段产业扶贫成果的体现,那“增产不增收”就是对这些成果的一次考验和提醒。它提醒我们在市场化竞争环境下,部分既有扶贫产业存在一些短板。

  具体有哪些短板?以黄果柑为例,村里人谈到“增产不增收”的两个原因:一是品质不够好。当地黄果柑个头相对较小、口感相对较酸;二是运气不够好。当地黄果柑是晚熟品种,和明日见、耙耙柑等有个上市时间差。但由于各种原因,今年黄果柑和这些品种同时销售,导致前者市场空间被挤压。

  川观智库联合调研组进一步追问:为什么品质不够好?和其他产地的柑橘在时间上撞车时,为什么没能用冻库、深加工等常见办法来应对?

  对第一个问题,美罗镇副镇长王发林提到,当地黄果柑基本是粗放种植,“选择黄果柑,很大程度因为它第二年就能挂果,同时抗病性强、产量高,粗放种植也没有问题。”对第二个问题,受访村干部表示当地气调库储存能力不足。

  出现上述情况,川观智库联合调研组认为与不同时期产业发展考虑的重点不同有关。

  在脱贫攻坚阶段,产业发展首要目标是扶贫。考虑到当时客观条件,带动贫困群众快速脱贫往往只能依靠发展初级农产品生产和劳动密集型非农产业,同时辅以一些超常规帮扶举措,如政府承担发展风险、借助政府开拓市场等,以在短期内发挥出产业带动作用,保证脱贫目标的顺利实现。但有时会相对忽视深加工等产业链后端环节打造,以及仓储、保鲜等配套设施建设,带来农产品市场竞争力相对较弱、附加值不高、抵抗风险能力不强等问题。

  在乡村振兴时期,随着政府帮扶逐步退出,扶贫产业终究要回归市场竞争。一些在脱贫攻坚阶段发挥了较大作用的产业,在充分市场竞争条件下或许不是最有竞争力、最有前景的产业。要不要对既有扶贫产业作调整?石棉县当地围绕是否放弃黄果柑,转而种植枇杷等市场前景或许更好的作物,就有过激烈讨论。“去”与“留”,川观智库联合调研组认为应视情况而定。

  对少数确实不具备比较优势、技术含量低的产业,建议逐步淘汰。多位村干部在受访中表示,出于对返贫等风险的担心,缺乏改变的勇气。西南财大中国西部经济研究中心副主任贾晋提醒,脱贫农户自我发展能力还相对较弱,仅靠自身进行产业转换还不具备条件。要实现平稳过渡,需要政府再扶一程,包括帮扶政策缓步“退坡”、建立政策兜底的保障机制以及引导设立市场化的保险机制,同时做好返贫风险动态监测。

  对多数具有一定比较优势,但市场竞争力有待提升的产业,川观智库联合调研组认为要做好提档升级。具体可从以下两件事入手:围绕提升农产品品质,可探索形成以小农户为主体的标准化生产模式;围绕延伸产业链,可推动农产品保值与增值。保值指通过发展冷链、仓储、物流等,做好从田间到餐桌的供应链条,实现产品错峰销售。增值指逐步推动一二三产业融合,将农业生产、农产品加工业、农产品市场服务业深度融合,提升附加值。

  省社科院农村发展研究所副研究员胡俊波提醒,要实现产业链向第二产业延伸,建议由市县从“区域”而非“乡村”层面谋划,推动脱贫地区现有种养产业的跨地区整合,“加工企业对原料规模和稳定供给是有要求的。立足跨区域视角布局深加工企业,可避免各自为政导致的工厂都‘吃不饱’、加工环节同质化竞争等现象。”

  上述建议以一项工作为前提——要根本解决产业扶贫过程中短期化倾向与乡村振兴战略长远发展需求之间的冲突,多位受访者谈到,关键在于理顺产业发展背后政府行为和市场力量的关系。

  2

  市场主体再认识——

  小农户不适应现代农业的问题将更加充分暴露。如何盯住市场风险,探索培育兼顾效率与公平的新型主体?

  只有经受住市场竞争考验的产业,才能真正支撑乡村振兴。

  但显然,需要参与市场竞争的主体并没有完全准备好。石棉县王岗坪乡挖角村一位村干部表示,目前村里枇杷种植还存在“靠天吃饭”的现象,部分老百姓自发管护动力和能力还相对欠缺。安顺场镇解放村一位村干部表示,“对农药化肥,目前是村里补贴一半的钱、自己出一半,但村民就不愿自己掏钱。一窝树按道理要撒一斤化肥,他们宁愿撒半斤。”有观点认为,作为市场主体,部分农户存在相关能力不足的情况,包括对市场规则不熟悉、对市场信息分辨能力较弱等。因此,不宜将他们贸然交给市场。

  这些担心和焦虑,是对过渡期产业衔接问题的自然反应。脱贫攻坚阶段,扶贫产业有特定的发展目标、特定的促进措施,贫困户更多是作为生产主体参与到扶贫产业发展当中;但到乡村振兴时期,脱贫农户适应现代农业的能力不足问题将被充分暴露。能否应对好,直接关系到脱贫攻坚成果能否得以巩固、产业振兴能否顺利实现。

  这背后也还有“小农户适应现代农业”的时代命题。乡村振兴时期的现代农业是以标准化、专业化、规模化和企业化为主要特征。这和小农户生产规模小、产出小、平台小等特征存在冲突。川观智库联合调研组认为,既不能完全以小农户为基本生产经营单位,也不能单一追求规模经营,忽视搞大农场可能损害小农户利益、与乡村振兴目标背道而驰的风险。

  应对上述挑战,川观智库联合调研组建议加大力度引导和培育农村新型经营主体和新型集体经济组织,通过多元化利益联结机制促进小农户与现代农业融合发展,让它在乡村振兴中发挥更大作用。

  这里的“新型”,贾晋认为至少包含两个涵义:一是股权更明确,对集体资产进行明确的清产核资和股权量化;二是管理更科学,通过职业经理人等市场化方式实现管理的科学化。

  为什么是新型经营主体和新型集体经济组织?因为它们一头连着大市场,一头连着小农户,对强化产业发展的合作机制起着桥梁和带动作用。而通过提高脱贫地区农民组织化程度、强化农民集体行动能力,既能避免小农户生产的盲目性,又能更好推广农业技术、改善基础设施、促进农业生产标准化和集约化。

  围绕脱贫地区农村新型经营主体和新型集体经济组织的培育建设,四川已有不少探索和实践。聚焦巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接这一特殊时期,川观智库联合调研组补充给出了三点建议——

  重视扩大集体经济组织的开放性,促进生产要素的流动。这种开放包括农户自愿有偿转让退出集体经济组织权益和农村外主体有条件获得部分集体经济组织权益的路径。对到农村投资发展的法人主体,要通过集体经济组织的股份化改造和股权开放流通,探索进入农村集体经济组织的适宜路径。

  加大推进新形势下农村改革力度,为新型经营主体和新型集体经济组织的发展壮大创造条件。具体包括强化农村集体产权制度改革,加快完成脱贫地区清产核资、成员界定、股权量化等改革任务,进一步完善集体产权的功能作用;强化农村土地制度改革,在进一步推进农村承包地“三权分置”改革的基础上加大力度推进农村宅基地制度改革和集体经营性建设用地入市改革,有效激活原贫困地区相对丰裕的农村土地资源。

  探索设计合理的利益联结机制,让小农户安心依托组织共同发展。川观智库联合调研组走访的石棉县,就探索出了入选第二批全国农民合作社典型案例的一个全新模式。当地坪阳黄果柑专业合作社创新设计“双层四股”股权结构,其中“双层”为个人股东、集体股东,“四股”为个人基本股、个人发展股、集体发展股、集体特别股。其中个人基本股以资格公平性为原则,个人发展股以效率和激励为原则。集体发展股是合作社每年从盈余中提取的公积金等转化形成的股金,集体特别股是合作社项目所在村的村集体经济组织的法人股。通过这种股权结构设计来兼顾效率与公平,有效实现了小农户与集体利益捆绑。川观智库联合调研组认为类似模式可复制推广。

  3

  政府角色再定位——

  产业扶贫背后往往有强大的行政推力。如何遵循市场规律,让“看得见的手”发挥更好的作用?

  脱贫攻坚阶段,产业扶贫背后往往有强大的行政推力。当产业回归市场主导,政府必然面对自我角色的再定位。

  解放村第一书记王佳卫介绍,2014年,县里曾统一采购青脆李树苗免费发给村民栽种。在基层政府大力推广下,青脆李种植迅速发展成全村第一大产业,但近年来在市场化竞争中也遇到一些挫折。对此有人认为,乡村振兴时期不应再搞“统一采购、统一种植”。

  也有不同意见。迎政乡新民村一位村干部表示,脱贫前老百姓习惯了种粮食,全靠政府大力推广才让枇杷在村里“种满种尽”,从而极大带动了老百姓增收。有村干部认为事实证明,政府统一引导对产业“上规模”的作用巨大。

  两种观点,在川观智库联合调研组看来并不矛盾。脱贫攻坚初期,贫困地区普遍缺乏产业快速发展的基础和条件,加之任务重、时间紧,政府不得不深度介入产业扶贫,确保脱贫攻坚目标完成。但转入乡村振兴阶段后,扶贫产业终究要回归市场主导。中国社科院研究员李恩平等多位专家都提到,过渡期内一大重点就是遵循产业发展与市场规律,将资源配置主体功能交给市场。

  政府角色要变,问题是怎么变?川观智库联合调研组认为可从“进”与“退”中来理解:退,是从直接介入生产和销售过程中退出来,让脱贫攻坚阶段的一些超常规政策措施稳步有序退出;进,是指政府更多承担起服务职能,更好承担起“看得见的手”的职能。

  具体而言,川观智库联合调研组总结了政府角色转变的三个方向。

  进一步转向产业链配套服务的提供者。重点至少包含以下两类:基础性服务,尤其是沟渠配套等生产性基础设施的建设和改造;外部性服务,以农业生产性服务、生产托管服务、产销服务等为重点,扶持引导品种研发、金融保险、品牌塑造、冷链运输等社会化服务机构,帮助提升扶贫产业规模和质量。

  进一步转向产业政策的制定和执行者。进一步推动顶层设计、规划制定的科学化;通过市场化方式(贷款贴息、以奖代补等)引导鼓励公司、龙头企业、专业合作社等多元市场主体参与;同时在过渡期保持产业扶贫政策供给和执行的稳定性。

  进一步转向平台的搭建者。打造产销对接合作平台,建设区域性农产品产地批发市场等,优化乡村营商环境。

  此外,中国社科院农村发展研究所研究员胡冰川等多位受访专家特别谈到过渡时期政府在“协调产业发展与生态保护关系”中应扮演的角色。生态振兴,是乡村振兴战略的核心内涵之一。原贫困地区在空间上往往与生态功能区、生态敏感脆弱区存在重叠。如何适应乡村振兴对生态环境的要求,成为过渡期内亟待解决的现实挑战。川观智库联合调研组建议政府加快建立健全生态保护补偿机制,在完善森林、草地等生态补偿制度基础上,积极开发生态碳汇项目;加大对生态循环农业发展的鼓励引导力度,因地制宜打造优质绿色农产品生产基地。

  一线探索

  如何构建助农增收长效机制?

  石棉县实施“三项行动”

  石棉县实施“三项行动”,探索建立产业扶贫、助农增收长效机制。

  实施“+扶贫”行动,创新产业扶贫发展模式。推进“旅游+扶贫”模式。依托区位优势、产业特色和红色教育资源,构建“生态康养+采摘体验+红色教育”的旅游格局,实现“以农带旅、以旅促农”良性循环。推进“电商+扶贫”模式。与中国扶贫基金会开展“互联网+扶贫”合作,黄果柑、桦杞、核桃等特色农产品入驻苏宁易购等网络销售平台,京东、善品公社等10家电商企业在石棉设立服务中心,发展乡村电商站点70个。推进“工业+扶贫”模式。招引龙头企业落户,不断吸引种植、加工等关联企业向贫困村集聚,打通上下游产业供应链,形成产业共同体。

  实施大带小行动,推动当地群众“抱团发展”。探索“国有企业+村集体经济”发展模式。设立产业扶贫滚动发展资金,用于扶持贫困户发展,同时壮大村级集体经济。县属国有企业向全县16个脱贫村投入产业扶持资金470万元,每年按8%比例进行分红37.6万元,形成“国有企业出资金、村产业资金入股、集体出土地、贫困户出劳力”的产业扶贫发展模式。探索“村集体经济+合作社+农户”发展模式。坪阳合作社通过优化治理架构、股权设置、利益分配等措施确保扶贫机制的连续性和长效性,9个村集体经济组织以“集体特别股”形式入股合作社,贫困户通过参与治理、参与产业、参与分享成果,在合作社和产业发展中受益。

  实施农业社会化服务行动,实现农业生产托管。已分别培育国家级、省级、市级示范新型经营主体1家、3家、5家。依托合作社等新型经营主体组建专业服务队15支160人,推行园区果园生产管理、采果有偿服务,实现托管1.6万亩,在有效节约人力物力的基础上,实现农业产业标准化、智慧化管理。

  三

  村的衔接是保障

  建设由点到面

  用“村庄群”思路优化资源配置

  经过脱贫攻坚战的洗礼,曾经的贫困村面貌一新——基础设施和公共服务极大改善、乡村基层治理能力明显加强。但与群众对美好生活的追求相比,与吸引“人”、聚集“产”的保障要求相比,还有不小差距。川观智库联合调研组以广元市利州区8个村为样本进行了调研,提出补齐乡村建设短板的对策建议。

  样本

  白朝乡永久村

  白朝乡观音村

  白朝乡新房村

  白朝乡月坝村

  白朝乡新华村

  白朝乡白朝村

  白朝乡徐家村

  白朝乡荞鱼村

  1

  遗留问题需解决——

  基础设施和公共服务还有短板。如何进一步“建好”“管好”“用好”,发挥更大效用?

  所有受访村干部都提到,得益于脱贫攻坚,村里基础设施和公共服务有质的提升,但也有人谈到一些地方有待改善——

  利州区白朝乡新房村一位村干部提到,“全村最难走的路段在脱贫攻坚阶段得到了硬化,但如今还有一截是泥巴路,虽不影响村民出行,但对农产品运输来说就是个问题。”同乡永久村一位村干部表示,当地新建篮球场、图书室等设施利用率不高。其他受访者还提到了包括生产便道、灌溉设施、气调库、仓储设施等方面的短板。

  综合各村反映情况,川观智库联合调研组归纳了两类“遗留”问题:一是部分环节还需进一步“建好”。脱贫攻坚阶段更多聚焦生活性基础设施及相关公共服务供给,生产性基础设施及相关公共服务供给建设比重相对轻一点;二是部分环节还需进一步“管好”“用好”,如一些基础设施和公共服务设施存在后续管护不足、利用率不高等问题。这些问题解决不好,不但下一步乡村振兴要受影响,此前已经取得的来之不易的基础设施和公共服务设施成果也可能“打水漂”。

  如何解决前一个问题?多位受访专家表示,出现上述现象并不意外。脱贫攻坚要求在一定时间内完成大量基础设施和公共服务设施建设任务,必然只能“抓大放小”,留一些工作待后续完善。西南财大中国西部经济研究中心副主任贾晋提醒,这种现象也折射出脱贫攻坚阶段一些地方相关工作缺乏系统性——基础设施只管修建、不考虑管护,比如修了高标准农田但没修配套设施……为此川观智库联合调研组建议应将其视作过渡期重点聚焦的工作之一,在后续工作中加强系统思维,主动梳理脱贫攻坚阶段在基础设施和公共服务建设方面遗留的问题,及时予以解决。

  多位受访村干部提到,解决问题存在资金障碍——随着脱贫攻坚战取得全面胜利,相关项目资金申请难度增加。对此,川观智库联合调研组建议,除加大财政资金对接争取力度外,过去脱贫攻坚阶段一些专项资金也可转用于解决遗留问题。此外,省级层面可探索设立乡村振兴基础设施建设基金,为全省乡村振兴建设提供长久支持。

  要解决后一个问题,多位受访专家提到,乡村部分基础设施利用率不高,和“自上而下”的农村公共产品供给机制有关——由于渠道和机制相对缺失,村民对公共产品的需求意愿很难在公共产品供给决策中得到充分体现,导致出现村民需求和公共产品供给的错位。针对这一情况,川观智库联合调研组建议政府加强相关调研摸底,同时可探索一种新模式——引导支持以村集体作为小微农用生产基础设施的建设和管护主体,由政府提供相应补贴支持和技术指导。根据相关调查,村民自建和政府招标建设相比,建设效率可提高30%至40%,成本可降低30%以上。同时这种方式有利于构建后期维护和管理制度,由村民自主负责、自主管理,大大减少相关纠纷。至于后续管护问题,建议各地政府加强重视,明确管护人员并拨付足够的管护资金。

  2

  现实诉求应重视——

  脱贫攻坚是特殊举措,乡村振兴是普惠举措。如何加快推动基础设施和公共服务由“点”向“面”拓展?

  在不少非贫困村看来,脱贫村的遗留问题更像是幸福的烦恼。

  利州区白朝乡白朝村(非贫困村)一位村干部表示,近几年来,该村和周边脱贫村在基础设施和公共服务上的差距被逐渐拉开。对此,川观智库联合调研组认为,脱贫攻坚阶段大量扶贫资金和项目向贫困村集中倾斜是必须的,乡村振兴时期非贫困村缩小差距的诉求也应引起重视。

  出现这一现象并不奇怪,川观智库联合调研组认为,脱贫攻坚阶段大量扶贫项目向贫困村集中倾斜,导致许多脱贫村在村容村貌、通村道路、安全饮水等方面都明显优于非贫困村。非贫困村缩小差距的诉求应引起重视。

  在川观智库联合调研组看来,改变上述现象,是过渡期目标转换带来的客观要求。脱贫攻坚着眼于贫困人口、贫困村脱贫,是针对乡村部分地区部分人的特殊举措。而乡村振兴的目标则是实现乡村整体发展和全体农民生活的普遍富裕,是惠及全体农村人口的普惠举措。推动“特惠”向“普惠”的转变,在更大范围内带动乡村建设、缩小区域间差距、缩小城乡差距,是过渡期工作的应有之义。

  考虑到基础设施和公共服务的基础性、支撑性地位,川观智库联合调研组认为推动“特惠”向“普惠”转换的切入点,应从基础设施和公共服务向非贫困村的延展入手。

  要实现上述目标,需探索脱贫村与非贫困村的协同发展路径。

  具体怎么干?川观智库联合调研组认为,脱贫攻坚阶段以“村”为单位的集中建设思路,在乡村振兴时期并不能简单照搬,这样做既缺乏足够的资源支撑,也难言资源的高效利用。

  参考发达国家和地区经验,川观智库联合调研组给出了两个思路——

  一是按需建设。不刻意以“村”为单位进行布局,而是在整体评估乡村基础设施和公共服务供给情况的基础上,精准匹配各村需求和短板进行资源配置,不管供水、道路还是文化教育设施……缺什么、补什么。

  二是拓宽视野。中国社科院政治学研究所副研究员陈明建议,不能只盯着乡村谈乡村建设。应从更高维度来规划布局相关基础设施和公共服务设施。具体来说,应从脱贫攻坚阶段聚焦贫困村的“点”,转为乡村振兴时期聚焦区域的“面”。这里“面”至少是以县域为单位,在包含县城、若干个乡镇和广大乡村的整体范围内,统筹考虑基础设施和公共服务设施的梯次布局,以此进一步推动实现有限资源的高效配置。

  多位受访专家提到,省内一些地方存在县城、乡镇、村落规划建设分隔独立、各自为政的情况。要改变这一情况,应坚持将规划重点放在县、乡、村三级,用规划引领城乡融合发展;坚持县上统筹、分步推进,充分考虑县城、县域副中心、特色场镇和中心村、特色村的发展进程,坚持合理预期、镇(乡)村统筹,确保规划具有可操作性,同时优化城乡规划布局,有序合并并适度扩大特色城镇和中心乡村社区规模,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。

  除了村和县乡,村和村之间也应统筹考虑。川观智库联合调研组认为,要让每个自然村基础设施和公共服务整齐划一并不现实。可一定程度上参考“城市群”发展思路,通过规划,围绕中心村逐步引导形成“村庄群”。以“村庄群”为单位,跨村域一起推动公共基础设施和服务体系的建设,如公共交通、机耕道、灌溉水区等,快速实现区域内乡村生产生活条件的整体性改善。

  3

  村级治理要升级——

  乡村利益主体日益多元化、需求日益多元化。如何在原有成果和经验基础上建立完善新型治理机制?

  脱贫攻坚战中,不少地方基层治理能力大幅提升。但随着乡村振兴的蓬勃兴起,一些新情况也出现了。

  宋文强对此有直接感受。由他任村支书的白朝乡新华村约有600人,让他时不时感到“头疼”的大概有十来个人。这些人属于一个特殊群体——返乡创业人员。

  “他们一来,就不停地提各种意见:必须定期开议事会,还要求参加;回来发展产业,让村里帮忙争取政策补贴;有时候砍老百姓林地的柴,价格又谈不拢,只有村干部张罗一起坐下来议……”宋文强说,这是村里脱贫前不曾有过的新情况。

  在川观智库联合调研组看来,宋文强们的烦恼是件好事。不管是专业大户、家庭农场还是企业、合作社,这些新型经营主体的出现,都是脱贫攻坚取得实效、经济活动日趋活跃的直接结果。川观智库联合调研组同时认为,面对新情况,脱贫攻坚阶段建立的村级治理机制需作进一步调整和完善。这至少出于两方面考虑——

  一方面乡村治理在过渡期将加速从封闭走向开放,更多呈现出利益主体多元化、需求多元化特征。作为直接利益相关者,上述新型经营主体包括返乡村民必然会要求参与乡村治理。而不同群体对基层组织的态度不同、要求不同,使得农村基层组织统筹协调各方面利益的难度加大。如何将不同群体纳入进来、让他们有效参与乡村治理,是调整现有村级治理机制的一个重要理由和目标;另一方面,此前介入社会治理相对较多的基层政府,在新时期也面临角色调整。部分脱贫村已形成对乡镇等基层政府的依赖,造成“行政吸纳自治”的客观事实。在此情况下如何有序推动自治,需要现有村级治理机制做好调整和应对。

  川观智库联合调研组建议在既有治理经验和成果基础上,进一步建立完善以村党组织为核心,由村委会、市场组织、社会组织、村民等组成的“一核多元、合作共治”的新型村级治理机制。

  这对村民的观念和能力提出了新要求。乡村治理从根本而言是一个内生性问题。解决问题要靠启动内生性改革,让村民自主决定和构建治理机制。有鉴于此,川观智库联合调研组认为过渡期内乡村可加快开展一些试水工作,加强引导村民参与村治。如利州区部分乡村实行“财务收支明白人”“法律明白人”等制度,围绕公开理财等工作向他们主动征求意见,并以户为单位反馈意见,引导村民有意识主动参与村治。

  此外,川观智库联合调研组建议建立健全强化村党组织政治领导的制度机制,选好用好带头人,大力推行村党支部书记专职化,加大从公务员队伍、事业单位、科研院所、国有企业中选任村支部书记的力度;同时进一步深入落实“四议两公开一监督”等民主治村工作机制,深化以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点,在组一级建党小组、理事会、监事会组织体系;发挥村规民约在乡村治理中的积极作用,解决法律“够不着”道德“管不住”等问题;建立健全村级事务准入制度,构建政府管理和基层自治良性互动的工作格局。分类推进村民集中居住区有效自治。

  村民自治,并不意味着政府就袖手旁观。多位专家提醒,从脱贫攻坚到乡村振兴,对农村社会的治理体系和治理能力提出了现代化转型要求。基层政府在社会治理中的角色,应坚定推动从“管理”转向“治理”,转向为乡村提供服务,特别是为提升村民作为乡村治理主体和受益主体的相应能力提供帮助。

  除加强相关引导和帮助工作外,川观智库联合调研组建议过渡期内可着力推动以下两项改革——

  一是引导推动乡村社区组织进一步规范和开放。这里“乡村社区组织”包括村议事会、村委会等。川观智库联合调研组认为,应尤其重视农村集体经济组织——它不仅是经济组织,也是农村重要的内生性治理组织,通过建立规范稳定的利益联接机制,能有效提高欠发达地区农民组织化程度,并能对“新村民”在经济方面的大量诉求作出有效回应。为此,川观智库联合调研组建议加快推动农村集体产权制度改革,加强资产清理、成员界定、股权量化,解决此前集体经济资产相关情况模糊不清的情况;同时探索增强开放性,包括允许“外来户”以法人身份和集体经济组织组成合作公司,或通过职业经理人方式来加入农村集体经济组织,使这一群体能参与村内经济事务的治理。

  二是推动乡村治理“政经分开”。陈明表示,目前乡村治理存在的一个普遍现象是“政经合一”,乡村经济活动和社会治理没实现专门化、专业化。在此情况下,往往会导致特殊的产权秩序阻滞乡村治理的现代化等问题。他建议政府引导推动政经分开改革,包括农业产业政策和农村社会政策功能分开、土地产权管理与乡村治理体系功能分开、生产性合作与村民自治活动功能分开,让村民自治重点聚焦到村庄日常生活领域的自主管理。

  一线探索

  如何构建共建共治共享的乡村治理体系?

  利州区试水“2+333”工作法

  利州区推行“2+333”工作法,着力构建共建共治共享的治理体系。

  “2”主要指围绕做好乡镇行政区划调整和村级建制调整改革“后半篇”文章两项改革,着力提升治理能力。健全组织指挥体系,健全村(社区)党组织领导下的村(居)务监督委员会、村集体经济组织、新型经营主体等村级组织的党组织覆盖和工作覆盖;建强乡镇治理队伍,推动编制力量下沉;选优村级治理骨干,狠抓村(社区)带头人队伍建设,探索运用“岗编适度分离”机制,选派37名专职村支书。

  “333”,一是聚焦“三治融合”,着力探索治理路径。不断探索群众商议、法律强制、道德约束机制,实现自治有章、法治有力、德治有效。聚焦“乡村自治”,全域推行“一约(村规民约)四会(红白理事会、村民议事会、道德评议会、禁赌禁毒会)”组合拳,所有村都制订了规范的《村规民约》。聚焦“乡村法治”,全面推行“一村一法律服务站”“一村一法律顾问”,坚持矛盾纠纷多元化解。聚焦“乡村德治”,选树“五好文明家庭”,建立农村知客志愿宣讲队12支,开展宣讲200余场次,教育群众3万余人次。

  二是突出“三公治村”,着力激发主体活力。推行“公开理财、公平惠民、公正议事”治理模式,着力解决农村群众不能参与、不愿参与乡村治理的难题。实行财务定期会审制度,使群众成为财务收支的明白人;推行便民服务代办制度,使群众成为惠民政策的满意人;定期召开党群议事会议,使群众成为村级事务的当家人。

  三是建立“三大机制”,着力推进长效治理。健全考评机制,将乡村治理工作纳入乡村振兴战略实绩考评,考核结果纳入乡镇(街道)综合考核评价内容。健全保障机制,村级公共运行经费从5万元提高到8万元。健全监督机制,实现村(社区)纪检委员(纪委书记)、监察工作信息员和村(居)务监督委员会主任“三员合一”全覆盖。

  策划:

  李 鹏 方小虎 郭晓鸣 范 英 胡彦殊

  专家组:

  中国社科院学部委员、研究员 张晓山

  四川省社科院中国农民合作社发展研究中心主任、研究员 郭晓鸣

  四川农业大学组织部部长、教授 杨锦秀

  四川师范大学中国乡村振兴研究院院长、教授 曾令秋

  西南财经大学中国西部经济研究中心人口研究所教授 张俊良

  调研组:

  川观智库 熊筱伟 陈露耘 刘志杰

  省社科院 虞 洪 戴旭宏 丁延武 熊若希 王 璐

  《报告》执笔:

  熊筱伟 陈露耘 刘志杰

  《报告》学术支持:

  中国社科院城市发展与环境研究所城市经济研究室主任 李恩平

  中国社科院农村发展研究所研究员 胡冰川

  中国社科院政治学研究所副研究员 陈 明

  西南财经大学中国西部经济研究中心副主任 贾 晋

  四川省社科院农村发展研究所副研究员 胡俊波

  供图:

  宜宾市筠连县农业农村局

  雅安市石棉县美罗镇政府

  广元市利州区白朝乡政府
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