以“合作社+集体经济组织”模式巩固拓展脱贫攻坚成果

http://www.scol.com.cn(2021-4-26 16:57:42)  四川在线  编辑:盛飞

投稿邮箱:scolpl@163.com作者:郭晓鸣
作者:郭晓鸣   投稿邮箱:scolpl@163.com
  当前,我国正处于脱贫攻坚与乡村振兴战略有效衔接的交汇期,既需要巩固拓展脱贫成果,也需要探索研究如何有效推进乡村振兴。然而,已脱贫地区仍然普遍面临脱贫户内生动力不足、产业发展能力有限、参与途径和长效机制有待完善等问题。在建立解决相对贫困长效机制的过程中,农民专业合作社和农村集体经济组织均是农村基层重要的内生性治理组织。农民专业合作社作为农村社区内生性互助经济组织,是带动农村产业发展,促进农民组织化提升的重要载体。农村集体经济组织因其公共属性,具有天然的益贫功能。二者在精准扶贫中均发挥了重要作用,并表现出独特的组织制度优势。但在实践中,农民专业合作社与集体经济组织大多独立参与贫困治理,缺乏有效协同,影响两类主体的治贫效果。

  面对合作社与集体经济组织参与扶贫的多重挑战,雅安市率先试点探索“农民合作社与集体经济组织”深度融合模式,为已脱贫农户拓展参与产业发展途径,有效增加了农户收入,壮大了集体经济,促进了合作社稳定发展,为新形势下构建相对贫困治理长效机制提供重要借鉴。

  挑战

  农民合作社与集体经济组织扶贫功能缺乏系统政策支持,扶贫功能缺乏充分有效赋权,缺乏协同联动机制,难以实现资源有效整合

  “大国小农”仍是我国基本国情,从脱贫地区的总体情况来看,脱贫户的主要生产方式仍然是小农经营。农民专业合作社与集体经济组织是农民组织化的重要载体。然而,各地扶贫实践反映出合作社与集体经济组织参与治贫面临以下三个方面的挑战:

  农民专业合作社与集体经济组织扶贫功能缺乏系统政策支持。一方面,产业扶贫资金的扶持重点对象主要是贫困农户、专业大户、家庭农场和农业企业,对农民专业合作社、农村集体经济组织直接的政策支持总体比较有限。另一方面,已有的支持政策还存在部门分割的突出问题,政策资源分散,难以形成合力。对合作社与集体经济发展急需的人才资源,同样缺乏应有的政策支持。

  农民专业合作社与集体经济组织扶贫功能缺乏充分有效赋权。当前对农民专业合作社与农村集体经济组织参与减贫在相关政策设计上并未给予明确赋权,没有完整赋予其在社区范围内公平均等分配使用各类扶贫资源的基本权利。从各地精准扶贫实践来看,合作社与集体经济组织实质上有承担扶贫任务,并取得了实际进展,但缺乏明确授权和制度规范支撑。

  贫困治理多元主体合作缺乏有效协同。在扶贫实践中,贫困户、合作社、集体经济组织之间存在资源供需错位情况。贫困户获得产业扶贫资源但缺乏实施能力,而合作社与集体经济发展资源支持不足的矛盾仍较为突出。并且,农民专业合作社与集体经济组织在扶贫过程中往往各自承接项目、独立实施,缺乏协同联动机制,难以实现资源有效整合。

  探索

  整合和优化沉淀在乡村的扶贫资源、闲置资源等,将运行效率不断提高的合作社、集体经济等新型经济组织进行深度利益联结,有助于开放性地聚集新要素,构建产业发展新动能,逐步形成更具协同性和持续性的相对贫困治理长效机制

  去年,雅安市选择三个已脱贫村,以农民合作社为主要载体,探索“农民合作社+集体经济组织”实现巩固拓展脱贫成果的新模式。截至目前,三个合作社分别与12个村集体经济组织合作建立了村级产业扶贫公益基金,带动12个村集体经济增收,覆盖2316户已脱贫户,实现了促进农户稳定增收、壮大村级集体经济、建立长效益贫机制等多元成效。

  以制度设计为先导构建合作社与集体经济组织融合发展的系统性政策支持机制。一是引入外部智力资源。积极引入中国扶贫基金会、四川省社会科学院等第三方社会力量作为智力支持,充分借鉴国内外贫困治理、合作社发展的成熟经验指导本土实践探索。二是系统开展创新试点。分别在汉源、石棉、名山三个区县依托当地特色优势产业择优选择典型合作社开展试点,通过对合作社进行综合评估、改革股权结构、规范合作社治理机制、精准指导合作社与集体经济组织融合发展,系统推进试点工作。三是强化政府组织保障。由雅安市脱贫攻坚领导小组牵头,联合区县扶贫开发局、农业农村局等部门以及乡镇负责人、合作社负责人组成协调小组,统筹各类资源有序注入合作社和集体经济组织,确保试点项目顺利推进。

  以股份权能改造为关键构建合作社与集体经济组织的制度化利益联结机制。在试点合作社以股份合作的形式与各村集体经济组织实现紧密利益联结。试点合作社通过股权结构改革吸纳农户个人和集体经济组织两类股东,设置个人基本股、个人发展股、集体发展股、集体特别股四类“股权”,其中个人基本股以公平性为原则,符合合作社要求的农户出资入社成为社员股东;个人发展股注重效率和激励,社员自愿参与合作社发展项目并按出资额占股;集体发展股以壮大村集体经济、促进社区融合为主要目的,由村集体经济组织以集体资源资产入股合作社;集体特别股以“项目制”形式增设,集体经济组织以扶贫资源资产入股合作社发展项目,所得收益定向用于社区治贫减贫。

  进入相对贫困治理阶段,实现减贫目标既不能仍然主要依靠行政化扶贫资源的大规模、高强度集中投入来进行,也难以单纯依赖农村内部极为有限的自积累力量加以推进。雅安的实践表明,以整合和优化沉淀在乡村的扶贫资源、闲置资源等为基础,依托运行效率不断提高的合作社、集体经济等新型经济组织,并通过二者深度的利益联结构建新的市场化减贫机制,是当前巩固拓展脱贫攻坚成果极为有效的现实路径,有助于开放性地聚集新要素,构建产业发展新动能,逐步形成更具协同性和持续性的相对贫困治理长效机制。

  以持续利益共享为导向构建脱贫户发展性参与机制。脱贫户发展能力较弱,脱贫稳定性不强是当前面临的突出矛盾,在以提高集体行动能力和构建发展性参与机制为关键的这一方面,雅安市的试点实现了重要突破。一是强化持续性收益分享。三个试点合作社所在村的集体经济组织分别以集体资产或扶贫资产入股合作社,由集体经济组织代脱贫户持股的方式参与产业发展,合作社每年根据生产经营状况对村集体经济进行分红,村集体经济将分红收益设立为“村级产业扶贫公益基金”,专项用于相对贫困户定向帮扶,保障各村相对贫困群体持续性共享产业发展红利。二是强化相对贫困户治理参与。三个试点合作社以各基层党组织为抓手,探索建立“村支书+能人+外部理事”的理事会模式,引入脱贫户代表进入监事会或作为外部理事,代表贫困户对合作社经营管理情况进行监督,增加了合作社管理透明度,促进相对贫困群体参与合作社治理。在以股份合作实现村集体经济组织所承担社会功能与专业合作社产业发展经济功能有效融合的基础上,突出公平共享理念,引导构建兼顾普惠性和特惠性的利益分配机制。

  建议

  强化合作社与集体经济组织政策支持,赋予合作社与集体经济组织减贫权能,促进合作社与集体经济发展资源整合,构建合作社与集体经济组织协同机制,优化合作社与集体经济组织收益分配

  以“合作社+集体经济组织”模式巩固拓展脱贫攻坚成果的创新实践已经取得重要经验,但要从局部探索走向全面推广并进一步提高实效,还需要给予更精准和更有效的政策支持。为此,提出以下五点政策建议:

  强化合作社与集体经济组织政策支持。一是加强财政专项支持。整合相关部门资金,设立农民专业合作社、农村集体经济发展基金,专门用于合作社与集体经济组织发展的启动扶持、贷款贴息、融资担保和风险防范等。二是加强税费政策支持。对合作社与集体经济组织成立和运营过程中涉及的相关费用给予减免。三是加强政策协同力度。将合作社质量提升、集体经济发展壮大与产业发展、乡村振兴、巩固脱贫攻坚成果、农村基础设施和公共服务建设、生态环境保护等各类支持政策有机衔接,强化政策整合力度。四是加强人才政策支持。加快规范建立农民专业合作社、集体经济组织辅导员队伍,重点培育和激励本土性乡村精英参与合作社与集体经济发展,建立经济收益激励、社会保障激励、职业发展激励并重的多元化人才激励机制。

  赋予合作社与集体经济组织减贫权能。一是明确农村集体经济组织、农民专业合作社可作为社区内部减贫项目的实施主体,实行责权利统一,纳入相对贫困治理中的考核、监督和奖励范围。二是明确规定农村集体经济组织、农民专业合作社具有优先承接社区范围内农田基建、环境治理、生态保护等公共基础设施建设项目的资格,使其有能力实现实施项目和巩固脱贫成果同步推进。三是引入外部智力资源,加快建立并充分利用合作社与集体经济辅导员队伍,帮助农民专业合作社和集体经济组织量身定制发展计划,整体提升合作社、集体经济发展质量。

  促进合作社与集体经济发展资源整合。一是积极承接外部资源。积极对接政府涉农项目,持续推动与外部机构的合作,统筹政府、市场、社会组织等主体,强化对村级集体经济和农民专业合作社发展的扶持,发挥资源集聚效应。二是有效激活内部资源。扎实推进农村集体产权制度改革,鼓励由集体经济组织整合本村的闲置土地、房屋、农户资金、项目资金等资源,将资产入股合作社获得分红收益,加强合作社与集体经济对所获外部资源与社区内部资源的整合力度。

  构建合作社与集体经济组织协同机制。一是明晰合作社与集体经济组织股权关系和权责边界。明确农民专业合作社、村集体经济组织的核心职能与权责边界,形成分工合理、各司其职的有效合作机制。合作社主要负责产业发展项目的实施运营;集体经济组织主要承担管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员、公共服务供给等方面的功能。二是规范合作社和集体经济组织内部治理。指导合作社规范管理,健全“三会”组织架构,完善盈余分配制度。完善集体经济组织内部治理体系,健全资产登记、保管、使用、处置、定期清查等制度,增强财务管理能力。三是构建协同治理的共治共商机制。在坚持公平、平等、共享原则的基础上,引导成立以村党组织为核心,合作社、村集体经济组织以及农民等多元主体广泛参与的议事会,建立工作例会、工作督办等配套制度,形成多元主体的共商共治平台。

  优化合作社与集体经济组织收益分配。强化农户与合作社、集体经济组织之间的利益联结,坚持普惠与特惠并重,在保障全体集体成员利益的同时,对相对贫困人口等重点群体予以适度倾斜,使全体集体成员共享发展红利。一是强化集体经济收益使用与分配的益贫导向。鼓励村集体经济组织将年度净收益中的一定比例设置为“扶贫基金”。二是制定收益使用和分配的具体规则。通过股东代表大会或股东大会讨论决策,细化收益使用的事项、标准和流程,明确对相对贫困重点群体优先分红、定向分红的比例和方式。(作者郭晓鸣 骆希 王萍 单位:四川省社科院、四川师范大学)
相关评论转载请务必注明文章来源及作者姓名
作者文集申请开通文集
版权声明:
1、天府评论所登载文稿均仅代表作者个人观点,不代表天府评论立场。
2、作者投稿确系本人原创作品,严禁剽窃、转投他人作品,若由此引起任何法律纠纷,与天府评论无关。
3、作者向天府评论投稿时,就已表明同意四川在线全权使用本稿件。
4、欢迎网络媒体转载天府评论文章,转载时请注明来源及作者。
5、欢迎传统媒体转载天府评论文章,请与编辑联系获取作者联系方式,并支付稿费与作者。
6、传统媒体转载不支付作者稿费,网络媒体转载不注明来源及作者,天府评论将追究相关法律责任。