降低都市圈发展成本不能靠房地产

http://www.scol.com.cn(2020-10-26 10:51:16)  四川在线  编辑:盛飞

投稿邮箱:scolpl@163.com作者:陈露耘
作者:陈露耘   投稿邮箱:scolpl@163.com
  在与高端智库专家进行的一系列访谈中,我们发现建设成渝地区双城经济圈一些困扰我们的问题,多位专家给出了相同的答案,虽然解答问题的角度或许不同。比如,“不能一提到双城经济圈建设就想把两地发展空间连一起”,就是其中一个共识。原中国城市和小城镇改革发展中心主任、首席经济学家李铁认为,成渝两地直线距离270公里,要“拉拢”目前还不具备条件,需尊重客观规律。而尊重规律,首要的是建好两地各自的都市圈。

  怎么建好都市圈?李铁给出的答案是:构建中心城市和周边中小城市协调发展的格局,改变房地产主导的发展模式,降低发展成本。

  尊重发展规律,两个都市圈建设优先

  当前的重点,应是成都和重庆两个都市圈的各自发展。

  成都和重庆之间270公里的直线距离不容忽视,若优先将大量要素资源配置到中间,可能会出现战略性偏差,导致前期投入浪费

  记者:成渝地区双城经济圈建设是一项系统工程,是工程就有先后顺序、轻重缓急,您认为当前什么事排在优先的位置?

  李铁:当前的重点,应是成都和重庆两个都市圈的各自发展。这是由两地客观条件、自身发展阶段和发展规律决定的。

  成都市与重庆直辖市主城区之间直线距离有270公里,且成都经济主要辐射四川盆地,重庆更偏重辐射长江中上游经济带,辐射范围不同。这两方面决定了两地不能简单基于地理纽带联系来唱“双城记”,不能一提成渝地区双城经济圈建设,就想先将两地发展空间拉拢连在一起。

  以京津、广深为参照,虽然中央制定了《京津冀协同发展规划纲要》和《粤港澳大湾区发展规划纲要》,但京津两地之间、广深两地之间并没有在发展空间上刻意相向发展。比如,深圳在广州东南方,但广州重点发展方向在西南的佛山。一个地方的发展空间走向应该基于地理状况、人口密度、产业联系等条件做出选择。

  就目前发展水平,成都和重庆中心城区都还处于人口聚集过程阶段,都还未能形成对各自周围的强辐射。如果为了加强两地联系而优先考虑中间地区,再按照行政方式把大量要素资源配置进去,可能会出现战略性偏差,导致前期投入资源的浪费。

  多年研究城市发展,我们发现,像日本东京这样千万级人口的中心城市,最佳辐射范围是30公里,就是人的栖息地与其工作场所的最远距离,通过轨道交通出行一小时左右的样子,超过了就不经济;为城市配套的工业离中心城区最远距离为50公里,50公里之外,工业就得建立另一个联系。

  因此,在成渝地区双城经济圈发展逻辑上,应首先抓好各自的中心城市,通过构建中心城市和周边中小城市协调发展的格局,做强各自的都市圈,然后再强化两个都市圈之间的联系,从而带动更广范围的发展。

  记者:那“中部塌陷”如何解决?

  李铁:农业人口离开农村,为什么没人提“农村塌陷”?所谓“中部塌陷”,就是因为认为两者要在空间地理上建立联系才提出来的。城市发展规律是这样,两个都市圈形成过程中,强大的城市力量很可能把中部地方的人吸引过来,形成人口的再分配格局。

  怎么解决?只有当两个都市圈辐射力影响力足够大的时候,所谓的“中部塌陷”才会补起来。但当一个地方人口少了,这个地方的公共服务能力相对人口来说会有所提升,从公共服务的角度看,就不是“塌陷”。

  空间的发展,永远不可能平衡。如果大家都想做大,那谁也做不大。当然,这并不意味着不加强两地之间的基础设施建设。

  尊重市场规律,降低都市圈发展成本

  降低发展成本不能走房地产开发主导的老路。

  国内大循环为主的双循环新发展格局下,都市圈要为不那么“高大上”的投资、企业和人口的进入创造条件

  记者:聚焦到都市圈建设上,中心城市和周边中小城市协调发展的重要性在哪里?

  李铁:中心城市和周边中小城市协调发展,目的在于形成多个不同层次的发展空间,降低发展成本。

  记者:为什么要降低发展成本?

  李铁:降低发展成本,自然是为了提高竞争力,获取发展收益。这是最基本的市场规律,不论个人消费、居住空间选择,还是企业投资都是如此。

  观察中国城市的竞争,最大特点就是各地争相降低投资商成本,包括土地、拆迁、社保等成本,甚至提供房地产开发机会分摊企业成本,千方百计地让外来企业做出投资选择。

  但这个成本是由房地产开发来补偿的。我们今天的新区、园区、示范区,几乎背后都有房地产开发商的身影。这种以房地产开发为主导的发展模式,越来越难以持续,亟须改变,走出一条自然地降低发展成本的新路。

  加上我们过去的发展思路,是加大中心城市建设,将资源和要素更多投入到中心城市。但投入要素越多,中心城市资源成本就越高,就会自动地把一部分人和产业屏蔽在中心城市外。因此需要在空间上进行调整梳理,充分利用周边的中小城市,来疏解中心城市的人口和产业,形成都市圈的城市发展格局。

  另一方面更重要。我们正在加速构建以国内大循环为主的双循环发展新格局,关键在于把14亿人的消费带动起来,需要重点解决约9亿左右中低收入人口的就业和增收。四川重庆农业人口多,重点也在于此。那么中低收入群体他们主要在哪里落户?在哪里就业?在哪里生活?

  发展是要解决人的问题,只有解决了人的问题,我们的未来才有保障。既然目标是要解决人的收入增长来带动内需,我们的产业政策、空间布局就应当调整,我们不仅需要高端产业,更需要大量不那么“高大上”的中小企业来吸纳中低收入群体就业;而在发展空间上,高成本的中心城区他们承担不起,都市圈内的中小城市,却可以让他们以较低成本享受较高水准的城市公共服务。

  因此,降低发展成本,其重要性也在于为这一类不那么“高大上”的投资、企业和人口进入都市圈创造条件和机会。

  记者:在成渝地区强调发展成本,除了因为我们人口多、市场大,还有什么原因?

  李铁:人口是成渝地区最大的优势。根据人口规模的变化、流入流出,可以初步判断一个地方未来的发展潜力。成渝地区不仅人口总量比较多,成都还是西部流入人口最多的城市。近年来我们跟踪人口流动发现,外出务工人口回流四川,大多不再回到农村,他们带回来的收入,急需寻找新的发展机会。所以未来这里会是一个大的消费市场。

  消费人口多,会带来产业、工业的分布,形成两地城市建设发展非常重要的基础。在承受国际经济冲击的压力下,东部沿海一部分面向消费的企业也可能搬到内地,一方面因靠近市场而减少物流成本,另一方面也解决原来我们劳动力从输出地到沿海就业的时间差,增加过去因为农民工春节回家耽搁的近两个月工期,使得成渝地区的企业、产品更有竞争力。从地理位置上,成渝地区既面向西部,也有向中部输出产品的便利。

  还有一个重要原因,从国际城市群发展规律来看,中心城市周边中小城市密度越高,城市群发展水平就高。比如伦敦、巴黎、首尔等国际城市周边的中小城市数量,都比我国的城市要多。如何在辖区一定范围内,形成一定密度的城市,是发展中要重点解决的问题。

  成渝城市群里,5万-20万人口的中小城市并不少。我们在统计中发现,这样的中小城市,京津冀有82个,长三角183个,粤港澳56个,而成渝城市群范围内有112个,其中四川范围内有96个,具体到成都周边100公里范围内则有23个,如果我们通过中心城市与周边中小城市协调来降低发展成本,就会吸引更多人和产业参与到都市圈发展过程中,每个中小城市人口规模继续增长,城市密度继续增加,那么成渝地区双城经济圈的长期发展目标就会越来越近。

  这也是成渝地区双城经济圈被寄予厚望,打造带动全国高质量发展的重要增长极和新的动力源的原因。

  尊重城市规律,以空间变化疏导人和产业

  关键要解决中小城市和中心城市的连接,充分利用人、市场和要素的空间变动规律,降低发展成本。

  不一定再走集中的产业发展模式,同时还要注重发展质量,注重集约,提高效率

  记者:发展成本怎样才能降下来?

  李铁:首先要利用好城市发展规律。

  当城市发展到一定规模的时候,就会出现以下几种现象:第一,产业替代,三产进入城市主城区,二产外溢,先向近郊区外溢,后向远郊区外溢。成都目前就处于二产向远郊外溢的阶段。第二,主城区人口向郊区分化,部分中低收入人口会选择在周边中小城市和小城镇买房。第三,随着人口居住空间的变化,产业会再次重组。第四,城市人口消费会郊区化,从而带动郊区的发展。

  记者:对成都来说,关键点在哪里?

  李铁:我们提的成德眉资一体化,实际就是成都都市圈建设。这里面关键要解决中小城市和成都中心城区的连接,根据交通距离的空间变化来降低产业成本。比如,成都辖区范围内现有1600多万常住人口,分布在不同的中小城市,但之间还没有完全有机地联系起来。成都目前服务业占GDP比重近60%,成为服务业主导城市,未来服务业再提升,人口的流动速率可能要远远大于产业的流动。那么,建立起整个成都的轨道交通体系,就会在空间上进一步疏导人和产业。

  如何疏导?比如高水平、高附加值的就业,包括一部分传统服务业,会留在中心城区,但服务业的加工工业和其他工业,可以根据不同类型和环境要求,向周边近郊或远郊的小城市转移。房地产也是如此,中心城区的房价较高,但到了15公里—30公里之外,房价就降下来了。有了轨道交通,人的通勤圈压缩到一小时之内,就会有部分人到周边的中小城市去居住,去购房,从而缓解中心城区房价过高的压力,也会吸引农民进城,外来人口大量落户就会将周边的中小城市带动起来。

  充分利用人、市场和要素的空间变动规律,根据交通距离的空间变化,推进不同目标的产业发展政策,我们就可以形成一个大中小城市协调发展的格局,也会使不同的产业在空间疏导中降低发展成本。

  记者:除此以外,还有哪些途径可以降低发展成本?

  李铁:我想我们不一定再走集中的产业发展模式。工业并不是只有产业园区模式,我们不能只学新加坡,毕竟它国家面积不大,实际上国外很多大企业都是分散在小镇上。我们长三角、珠三角的企业很多也是从乡镇发展起来的。

  成都周边有这么多大大小小的城市和城镇,如果按照市场规则让他们都发挥作用,比如用好集体经营性建设用地可以进入一级市场的政策,就可以降低土地要素成本,从而形成新的产业分布空间,既降低企业成本,也发挥中小城市的潜力,政府只需要修好连接中心城区轨道交通线路。这是我们未来确立新发展模式要重新考虑的,关键是要让要素按市场规律流动。

  在都市圈建设中要降低发展的成本,还要注重发展质量,注重集约,提高效率,这是很重要的。在成渝地区双城经济圈建设中,要防止过度的粗放性发展。最重要的,就是怎样真正落实中央提出的按照市场规律来配置资源的要求,正确处理好政府和市场的关系。就是说还要怎样进行改革,来发挥农民进城、外来人口落户、集体建设用地、重要城市在未来发展中的积极作用,发挥智慧创新的积极作用,这些就是我们现在可用的最有潜力的机会,这样的话我们才能形成一个新的发展格局。

  圈外话

  关于旅游业

  整合资源川进渝出

  四川和重庆旅游资源丰富且品位颇高,在谈到协同发展时,李铁认为,旅游业是两地重要的发展机会,应当作为川渝首先联手突破的产业,因为两地旅游资源各具特色,具有非常重要的价值提升空间。通过旅游业将两地发展紧密衔接起来,既整合旅游资源吸引更多游客,更带来信息流,物质流,尤其一些高端旅游消费起来后,会吸引市场行为的投入,成为以旅游带动的巨大产业,也为解决更多中低收入人口就业、增收提供机会。

  两地资源怎么整合?李铁建议,由于四川旅游资源更丰富,成都国际航线更多,在旅游线路打造上,可以形成“川进渝出”的格局,将四川旅游和长江旅游连接起来,设计不同的旅游消费产品,增加旅游消费时间,丰富旅游消费内容,提升旅游消费价值。具体可针对青年、老年等不同旅游人群,策划不同项目,如周末经济、小长假、大长假、郊区旅游等,形成有差异的旅游消费空间和业态,引导川渝文旅品牌的差异化布局和良性竞争。

  打通两地旅游,李铁强调两地要全方位规划,强化川渝间交通基础设施建设,形成更方便、更快捷的通达。此外,还要加大川渝文旅品牌的宣传推广,加强对旅游业从业人员旅游服务技能的培训,加强统一的整合策划,对带动川渝文旅品牌和旅游推广的公司要加大政策性支持。
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