低空经济与城中村改造“嵌入式”发展的关键堵点与推进路径

夏杰长 李銮淏

低空经济是发展新质生产力的重要赛道，是培育壮大新兴支柱产业、塑造城市竞争新优势的关键抓手。广州作为我国低空经济的典型先行地，近年来鼓励低空通信技术、关键材料设备研发企业发展，持续加大对新材料、新能源、新工艺、导航定位、智慧交通等低空经济关联产业的招商引资力度，已构建起覆盖研发制造、运营服务、配套保障的全链条产业生态，发展能级进入全国前列。随着国务院《城市更新“十五五”规划》落地实施，以及广州市城市更新政策落地，全市城中村改造进入集中攻坚的战略窗口期，海量存量空间的盘活升级，为低空产业扩容布局、场景延伸提供了广阔空间。本文以广州为例，分析低空经济与城中村改造嵌入式发展的关键卡点与推进路径。

一、低空经济与城中村改造嵌入式发展的关键卡点

（一）顶层规划衔接不畅，低空经济嵌入式部署缺乏

广州市以及各区的城中村改造方案，鲜有低空经济等新兴支柱产业的布局。《广州市城市更新专项规划（2021—2035年）》虽然提及旧城区和城中村产业转型升级的目标任务，但基本上不涉及低空经济的特色化发展导向。例如新龙镇、宏岗村等在现阶段改造过程中，尽管邻近何棠下、九龙湖、南海神庙等已规划布局的低空起降场站，却也没有考虑以低空经济新布局为手段，突破城市更新的同质化陷阱。目前，广州市仅有龙洞街道积极引进成至智能等“小巨人”企业，助力广州市无人机应急救援中心入驻，并打造出全市当前规模最大的林业无人机试飞基地。但整体而言，广州市在城中村改造中，低空经济的嵌入度较低，赋能场景主要集中在物流零售、短程救援和巡检巡查，并且实际应用频率较低，城市更新规划和低空经济之间的协同融合有待加强。

（二）改造利益机制复杂，嵌入式战略实施难度较大

城中村广泛聚集本地居民或村民、租户、中小微企业，城中村改造涉及多方主体，极易诱发开发利益的激烈博弈，出现拆迁签约的冲突阻力。此类多方利益的平衡困境主要来源于两个方面：一是土地房屋权属错综复杂。原自然村宅基地、村集体土地、自留地与已征用城市建设用地相互交织，外来人口与本地原住民高度聚集，部分房屋存在无证建设、违规加建等历史遗留问题，经多层转租、分割外租后产权关系更加复杂，导致补偿安置标准难以因统一规则统筹平衡各方诉求，为改造埋下法律风险隐患，影响低空设施建设项目的推进节奏。二是改造模式标准尚未统一。当前广州市城中村改造处于由市场主导向政府主导转型的过渡期，拆除重建、综合治理、功能改变等多种模式并行，导致补偿标准、审批流程等不一致，基层执行自由裁量空间较大。此外，市、区、街三级部门联动机制不够完善，改造方案规划、论证、审批全周期耗时偏长，不利于低空设施与应用场景同步规划、同步建设。

（三）低空经济监管规范尚不健全，嵌入式制度支撑不足

我国低空经济目前尚未形成技术刚性标准和统一法律规范，地方“多头管理”现象导致在低空空域的分类划设、通航飞行审批程序、空管服务保障等方面，普遍存在监管“灰色地带”。低空航行路线必须由空军（军方）和民航部门分别审批，适飞低空空域的开发利用率不足，飞行计划审批经手的部门多、环节杂、周期长，成为低空技术和服务应用场景的限制性因素。广州市在《低空经济发展条例》中呈现出“通用模板”特征，没有立足国际消费中心、大湾区开放高地、城市形态更新工程等比较优势，缺乏嵌入跨境消费、与城中村和旧城改造相协同的立法探索，难以形成适配于本地经济发展路径的低空经济制度生态。

（四）核心技术卡点较多，嵌入式配套保障能力偏弱

低空经济是典型的新质生产力，技术系统高端复杂。从目前看，核心技术卡点依然较多，且配套保障能力偏弱：一是低空通信覆盖存在盲区。当前全市地面5G网络在垂直方向存在低空覆盖盲区，垂直维度稳定通信技术仍待突破；现有的动态网络拓扑管理和边缘算力能力，难以支撑高密度、高频次的智能化低空调度需求，成为影响低空产业嵌入安全度的技术梗阻。二是数据技术能力存在瓶颈。低空目标检测、预警预判等核心技术存在短板，导致低空告警误报、目标检测低效、态势感知滞后等问题；低空数据资源采集标注、要素流通应用、共享安全保护等领域缺乏健全的规范标准，降低了低空数据处理效率、调度实时性、存储安全性和共享可信性，制约低空产业嵌入城中村改造全周期的效能。

二、低空经济与城中村改造“嵌入式发展”的推进路径

（一）强化城中村改造和低空经济协同发展的规划引导，创新政府引导机制

第一，强化规划统筹引领，创新嵌入式发展引导机制。一是完善配建标准体系。建议在城中村改造专项规划、控制性详细规划编制过程中，将低空产业发展需求纳入更新方案统筹考虑，在产业定位、空间布局、公共设施配套和基础设施建设等方面进行一体谋划。将低空产业布局全面纳入广州市城市更新与城中村改造总体规划体系。对于具备产业导入基础的城中村改造片区，结合规模、区位条件和功能定位，分类明确起降设施、补给站点、通信基站等配建规范与实施路径，设计出以低空产业研发类、基础设施类、场景消费类等为导向的城中村改造方案，从制度源头保障协同发展。二是建立城中村改造与未来产业协同发展的规划评估制度。在改造项目综合评价体系中，充分考虑低空经济等战略性新兴产业的嵌入程度。在项目论证、方案审批和实施评估等环节增加产业发展指标，在推进城中村改造过程中引导各区重视对新兴支柱产业的承载开发，推动城市空间更新同新兴产业、未来产业培育相互促进，提升城中村改造的长远综合效益。

第二，完善跨部门推进机制，健全政企对接协同渠道。一是依托“多规合一”工作框架，根据《广州市城中村改造条例》关于建立协调工作机制的要求，由市住房建设局、市规划和自然资源局牵头，联合交通、工信、民航监管、数据管理、发展改革等相关部门，建立城中村改造与低空产业协同发展联席会议制度，统筹市、区、街道三级工作衔接；二是建立常态化政企反馈和协商机制，深化政企协同对接。重点加强与低空技术研发、基础设施运营、商业场景应用等领域“链主”企业的对话合作，共同优化低空产业前瞻布局与治理规范，探索城中村改造与低空产业特色化融合的可落地实施方案，逐步形成政府统筹规划、经营主体积极参与、多元主体协同推进的发展机制。

（二）因地制宜打造多类低空经济示范村，部署低空基础设施的嵌入式分布

第一，坚持应用场景牵引，在城中村改造过程中建设低空经济应用示范村。一是打造工程赋能示范项目。选取一批在建城中村改造项目设立低空经济赋能试验点，围绕改造前期不动产测绘、实地查勘，施工阶段建材运输、安全巡检、扬尘监测、进度督导等场景，鼓励低空飞行企业、无人机运营企业、数字测绘企业、智慧建造企业全过程参与城中村改造；二是打造消费场景示范项目。结合城中村改造后的产业定位，在文旅资源丰富、消费活力较强的城中村，拓展低空即时零售、文旅观光、低空研学与竞赛等新型消费场景，探索“低空+社区商业”“低空+滨海文旅”“低空+科创竞赛”等融合模式，培育城中村特色消费新业态，提升改造后片区的产业活力与商业价值。

第二，坚持基础设施先行，统筹布局承担航线节点功能的低空经济特色村。根据广州城中村改造工程时序，推动低空设施建设与土地综合开发、综合交通体系、公共服务设施协同布局。一是针对规划调整或待启动改造的城中村，可依据区位条件、产业基础和空域环境，提前预留低空经济发展空间，探索建设具有航线组织、中转换乘、能源补给、飞行保障、设备维护等综合功能的低空经济特色村；二是将低空基础设施建设纳入城市更新全过程统筹考虑，在道路、市政、电力、通信、公共安全等基础设施建设过程中，同步预留起降平台、能源补给设施、通信导航设施和数字管理平台建设条件，提高基础设施综合利用效率，避免重复建设和后期改造成本增加。

（三）细化低空经济监管规范，聚焦低空通信和数据技术的突破性创新

第一，细化和健全低空经济的审批标准和监管规范。一是围绕《广州市低空经济发展条例》，进一步细化净空条件、噪声控制、消防安防等模块的量化标准，建立低空航行工作人员的定期培训和信用管理制度，完善广州市低空空域开发的统筹管理体系；二是构建低空经济的区块链责任追溯体系，建立低空航行数据共享联盟，统一事故定责的法律依据来源。

第二，升级智能低空管理平台，强化低空通信和数据核心技术攻关。一是先行构建全市低空运行的仿真系统，设置无人机和电动垂直起降飞行器（eVTOL）载货、载人分层廊道的预约平台；二是由政府牵头部署三维通信架构创新和空天地感知网络建设，探索太赫兹频段与毫米波融合组网，预设布局6G网络基站和星地融合网络系统；三是营造多元主体自主突破的技术研发生态，精准扶持激光雷达、智能超表面、隐私计算、数据加密、分布式存储、零信任安全技术研发的“独角兽”和瞪羚研发企业。

（夏杰长系中国社会科学院财经战略研究院原副院长、研究员，李銮淏系南京大学商学院博士研究生）