加快完善以县域为重点的城乡融合发展体制机制丨学习贯彻省委十二届九次全会精神

张克俊

城乡融合发展是国家现代化的重要标志。“十五五”时期，持续打破依然存在的城乡二元结构，真正实现城乡融合发展，构建新型工农城乡关系，任务尤为紧迫和艰巨。县域作为“城尾乡头”，既是承接城市资源下沉的“蓄水池”，也是激发乡村内生动力的“主战场”，是破解城乡二元结构、推进城乡融合发展的最佳单元。省委十二届九次全会明确提出“坚持‘抓好两端、畅通中间’，以县域为重要切入点扎实推进城乡融合发展，强化以工补农、以城带乡，大力促进城乡要素平等交换、双向流动，推动现代农村与现代城市相得益彰、共同繁荣”，为四川加快构建城乡融合发展格局指明了路径。

构筑城乡人口双向流动新格局

城乡融合，本质上是人的融合。没有农民进城，新型城镇化就缺少根本动力和消费支撑；没有人才入乡，乡村老龄化背景下的振兴就缺少新型主体力量和智力保障。以往城乡人口流动中，“农民进城”持续推进而“人才下乡”明显不足，这种不均衡格局制约了城乡融合的深度发展。新阶段，必须更加注重把农民进城和人才入乡统筹起来，推动城乡人口双向自由流动，为城乡融合发展注入强劲活力。

有序推进农民进城。以人为本的新型城镇化，关键在于调动地方政府和农业转移人口两方面的积极性，提升农业转移人口市民化的质量。对地方政府而言，重在落实“人、地、钱”挂钩配套政策，将农业转移人口市民化与转移支付、新增建设用地指标、基础设施建设投资等相衔接挂钩。对农业转移人口而言，重在让他们在常住地就能平等地享有基本公共服务和住房保障，同时依法维护在农村以“三权”（土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权）为主的各项合法权益。当农民自愿有偿退出这些权益时，还需要有一套成熟的有偿退出机制保证这些权益公平变现，这样才能让他们在城市“留得下”“有保障”，解除后顾之忧。

科学引导人才入乡。人才是支撑乡村振兴的核心力量，需要懂技术、善经营、会管理、能带动的人才，包括高素质农民、乡村工匠、集体经济职业经理人、农业科技人员、电商主播等。建立一套覆盖“引、育、留、用”全链条的人才支撑体系，是推进乡村全面振兴的重要之举。通过建设一批人才入乡孵化载体，引入“新农人”创新创业，引导城市各类专业人才服务乡村；通过定向培养、专业培训等方式，壮大农业农村后备力量和高素质农民队伍；以优惠政策、良好创新创业环境、乡土情感纽带以及合理的物质精神待遇，稳住乡村各类人才；持续拓展高校毕业生“三支一扶”计划、大学生志愿服务西部计划等渠道，引导更多青年人才扎根西部、奉献乡村，在合适岗位上施展才华、发挥作用。

促进农村“沉睡”资源资产转化

农村耕地、林地、草地、河流、景观、生态、文化等资源以及房屋、设施设备等资产十分丰富，但长期以来，大量资源资产处于“闲置”、“半闲置”或低效利用状态，其症结在于体制机制的束缚。只有继续深化以产权为核心的农村资源资产改革，鼓励通过租赁、托管、经营权流转、合作经营等方式盘活利用，才能释放农村巨大资源资产的财富增值功能。

土地是农村最为核心的资源资产，而其中的集体建设用地、宅基地及农房闲置现象较为普遍。一方面，要大力推动闲置集体建设用地通过整理整合入市，并与新型农村集体经济发展、乡村新产业新业态培育有机结合，既有效激活沉睡资源资产，又催生“电商+农产品销售”、旅居康养等新增长点。另一方面，在强化农村宅基地和农民建房审批管理的基础上，鼓励农民和村集体通过租赁、托管、入股等方式盘活闲置农房和宅基地，让“死资产”真正变成“活资本”。

大量实践表明，开展全域土地综合整治是促进土地规模化流转、优化土地资源配置、提高土地节约集约利用水平的重要抓手。应把这作为推进乡村全面振兴的重要着力点，通过优化土地空间布局和系统化改造提升，不断赋能土地更大的市场价值。同时，四川林地多，森林资源丰富，要继续深化集体林权制度改革，放活林地经营权，充分释放林业生态价值的增收潜能，拓宽绿水青山向金山银山转化的通道。

引导更多资金流入农业农村

农村基础设施补短板、公共服务提水平、产业延链条、数字乡村建设，均离不开资金保障。坚持农业农村优先发展是实施乡村振兴战略的总方针，但实际上不少地方对农业农村发展的投入仍然不足。仅靠财政资金难以满足发展需求，若再缺少财政引导和制度规范，更易导致金融资本、社会资本“不愿进”“不敢进”。这就必须加快形成财政优先保障、金融重点支持、社会资本规范参与的多元投入格局，促进更多资金要素流入农业农村。

强化财政的优先保障作用。建立与经济发展水平相适应的财政投入增长机制，确保“三农”投入力度不减、总量增加。财政资金应重点投向高标准农田、农田水利、农村道路、冷链物流、污水垃圾处理、数字基础设施、公共服务设施等基础性、公益性、长远性领域。加大资金统筹整合力度，提升财政支农政策效能和资金效益，同时也要严防以“整合”为名挤占挪用涉农财政资金用于其他领域。针对县级财政“小马拉大车”的困境，需加大转移支付力度，切实解决财权与事权不匹配问题。

撬动金融资本力量。深化财金互动、完善补贴机制，引导金融机构创新涉农金融产品，开展农业设施抵押、畜禽活体抵押、林地经营权等抵押贷款和“农房增信贷”等业务，发展农村数字普惠金融，有效破解农业农村融资难、效率不高的顽疾。还要高度重视农业保险扩面提质问题，推动保险覆盖范围从以粮食作物为主向特色农产品和生猪畜禽延伸，提高风险保障水平。这是织密资金安全网、稳定经营主体生产保供的重要措施。

引导和规范社会投资。各地要围绕特色农业、农产品加工、冷链物流、乡村旅游、农村电商、养老康养等领域发布项目投资清单，明确投资边界、合作方式、收益安排和风险责任。对入乡企业，不能只看投资规模，更要看是否带动就业、联结农户、壮大集体经济、保护生态环境。要高度重视构建社会资本投资乡村的风险防范机制，形成政府引导下社会资本积极规范参与乡村发展的良性格局。

加强县域发展和县城综合承载能力建设

县域经济的强弱，直接决定了城乡融合的成色。能否破解城乡二元结构突出、城乡融合水平不高的问题，关键在于县域经济这个底部基础强不强。

产业是强县之基、富民之源。要大力支持发展就业容量大、带动能力强的县域富民产业，针对各个县域资源禀赋、产业发展基础和发展类型，因地制宜，宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜旅则旅，分类建设一批农业强县、工业大县、旅游名县。为此，要持续深化强县扩权赋能改革，真正赋予县级更多资源整合使用的自主权，激发县域经济发展活力。

县城在推动县域城乡融合中起着关键支撑作用。随着人口向县城集聚，县城不仅要提供住房和就业机会，更要加快补齐教育、医疗、养老、交通、市政管网、应急安全等短板。要加快推进县城综合承载能力和服务功能建设，加强地下管网等基础设施建设和城市有机更新，切实增强县城对人口和产业的吸纳集聚能力。总体而言，四川大多数县城建设不宜继续外延扩张，应更多转向内涵提升，着力建设宜居、韧性、智慧的现代化县城。对人口净流入县城和有条件的县（市），可支持其按照中等城市规划建设，打造市域副中心。

发挥重点镇连接城乡的节点作用。四川乡镇数量多、差异大，不宜平均用力。应选择一批区位条件好、产业基础实、人口承载力强的中心镇，完善商贸物流、教育医疗、文化体育、养老托育等功能，推动资源要素向中心镇（村）集聚。农业、商贸、工业、旅游等类型重点中心镇建设，核心不在于挂牌命名，而在于把农业生产、加工流通、商贸服务、乡村旅游和就业创业真正串联起来，使重点中心镇成为县城带动乡村的重要支点。

总之，在新阶段完善城乡融合发展体制机制，必须坚持以县域为基本单元，紧扣要素流动这一核心，统筹推进农民进城与人才入乡，盘活农村土地资源和闲置低效资产，构建农业农村多元投入格局，深入实施以工补农以城带乡县域攻坚行动。唯有持续深化改革，释放要素活力、释放主体动力，才能实现现代城市与现代农村相得益彰、共同繁荣，为中国式现代化筑牢坚实的城乡融合根基。

（作者系四川省社会科学院农村发展研究所研究员）