中央财经委员会第六次会议提出，支持成渝地区探索经济区和行政区适度分离，建立互利共赢的税收分享机制。我们要用好这一重大政策，积极探索经济区和行政区适度分离的实现形式，不断为推动成渝地区双城经济圈建设注入动力活力。 　　推行经济区和行政区适度分离为什么 　　行政区是国家为了进行分级治理而对领土进行合理划分而形成的地域范围，其创置和变更是有意识的国家行为，主要为国家政治服务。经济区是以城市为经济中心，将自然条件、发展方向大体一致的行政区按照经济规律组合而成的地域，主要任务是促进国民经济因地制宜合理发展，以获得最佳经济效果。 　　探索经济区和行政区适度分离的前提，在于经济区和行政区之间存在冲突。在市场经济条件下，生产要素为了实现利益最大化催生出了跨行政区配置的需求。但现实中地区之间政策标准各有差异，影响到生产要素自由流动。所以经济区和行政区适度分离，是经济区内政府间为了适应市场一体化发展大势，在不打破行政隶属关系前提下，让渡一部分经济社会管理权限，形成维护共同利益的一种重要制度安排。因此，探索经济区和行政区适度分离，协同发展是目的，利益协调是手段，制度建设是关键。 　　推行经济区和行政区适度分离有利于打破行政壁垒，加快形成统一开放市场。当前行政区之间为了自身利益，往往在争夺项目、资金、政策等方面各自为政，在统一市场、要素整合上难以形成合力，制约产业和项目合理布局。探索经济区和行政区适度分离，能够引导政府间破除“一亩三分地”的思维定势，把重心放在完善市场机制上，更好发挥市场在资源配置中的决定性作用。 　　有利于理顺利益关系，激发各类主体内生动力。目前部分政府间合作突破性不大的重要原因，在于没有很好平衡合作双方利益关系，存在“强带弱怕拖累、弱跟强怕吃亏”的思想顾虑。推行经济区和行政区适度分离，有利于建立一套平等协商、各得其所的利益联结机制，激发各类主体参与积极性，拓展合作空间，共享发展成果，形成互利共赢的发展格局。 　　有利于发挥比较优势，提升区域经济竞争能级。各个行政区优势互补、强强联合，是区域合作实现双赢的理想组合。但现实中大部分行政区之间是竞合关系，竞争大于合作导致优势难以有效整合。推行经济区和行政区适度分离，能够引导政府之间依托比较优势培育发展优势，不断做强区域整体实力，提升经济区对国内外高端要素配置能力。 　　探索经济区和行政区适度分离干什么 　　建立统一编制、联合报批、共同实施的规划管理体制。在经济区范围内建立统一的“总体规划—专项规划—详细规划”三级国土空间规划体系，锚定基础底板和用地分类，逐级划定生态保护红线、永久基本农田保护线、城镇开发边界。建立各类规划衔接机制，实行多规合一，确保规划协调一致。加大规划实施监管力度，严格规划变更程序，真正实现规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋。 　　形成促进各类要素跨区域自由流动的政策环境。深入落实党中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，分类完善要素市场化配置体制机制，促进土地要素、劳动力要素、资本要素、技术要素、数据要素在经济区内高效配置。建立经济区内规则统一的制度体系，全面清理规范相关优惠政策，在重要领域加强政策协商，提高政策制定的一致性和执行协同性。全面实施市场准入负面清单制度，探索建立区域一体化标准体系，推行同一事项“无差别”受理和结果互认。整合经济区内公共资源交易平台，共建统一的产权交易市场，促进要素跨区域流动。 　　完善投入共担、利益共享的财税分享机制。成本分担上，政府间发起设立投资开发基金，主要用于支持跨区域重大基础设施、重大公共服务项目等。在利益分享上，对经济区内通过共建产业园区、发展总部经济、开展跨区域项目共建等合作产生的税收，根据不同合作模式和成本分担情况，平等协商确定分享比例并根据外部条件变化动态调整。在经济指标核算划分方面，对飞地经济、园区共建等跨区域合作模式下产生的主要经济指标，合作方可约定综合考虑权责关系、出资比例和资源环境因素等，在政府内部考核时进行协商划分。 　　构建安全韧性、优势互补、协作配套的区域产业体系。共同编制经济区产业协同发展规划、指导目录和产业地图，引导各地明确专业化分工协作方向，促进产业错位布局和特色化发展。创新引导产业合理布局的激励政策，探索“总部＋基地”“研发＋生产”协同招商模式，推行招商引资项目异地流转和企业迁移利益共享机制，对招商引资中从经济区以外区域引进的不符合本行政区重点产业布局的项目，可以推荐到经济区其他行政区落地，流转项目产生的税收按约定分成。 　　实现经济区和行政区适度分离靠什么 　　靠严密的组织机构来统筹。按照决策层＋协调层＋执行层的组织架构成立跨行政区的协调管理机构。决策层负责重大改革方案、政策的谋划和审定。协调层负责调度汇总有关情况，协调解决有关问题。执行层负责专项改革方案、单项政策的制定和实施，逐步构建起从宏观到微观的运作体系。 　　靠科学的试点机制来推进。把探索经济区和行政区适度分离作为一项重大改革试点，在川渝毗邻地区和省内成熟地区积极推进。建立试点项目责任制，按照“落实一个牵头部门、组建一个工作专班、制定一套实施方案、建立一本试点台账”的推进机制，加强工作统筹调度。建立试点评估机制，及时开展阶段性评估，总结改革经验，加强改革纠偏。建立试点经验推广机制，逐步形成制度性成果，在更大范围内开枝散叶。 　　靠特殊的支持政策来助力。争取国家支持开展县域行政区划调整改革，推动符合条件的县改区、县改市。对经济区范围内的行政区，探索县级行政区合并，尽可能推进经济区与行政区相对统一。对于跨区域合作项目，争取上级部门在税收征管、解缴以及利益结算等方面给予业务指导和政策支持。 　　靠有力的约束机制来保障。推动经济区内各政府间签署合作框架协议，对成本共担、利益共享、争端解决等核心内容予以明确，作为解决利益争端的依据。完善评估和考核机制，上级政府对经济区内政府间协同制定的区域性政策落实情况和区域发展规划执行情况加强督察，纳入各地目标考核范畴，推动经济区沿着一体化方向纵深发展。 　　（作者单位：省委改革办）