党的十九届四中全会就坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化问题进行研究并作出决定，为推动各方面制度更加成熟更加定型明确了时间表、路线图。四川省委把学习宣传贯彻四中全会精神作为一项重要政治任务，在制定《中共四川省委关于学习贯彻党的十九届四中全会精神的意见》作出全面部署的基础上，又以一次全会专题研究城乡基层治理制度创新和能力建设并作出决定，进一步夯实坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的基层基础，推动四川城乡基层治理迈向新阶段。学习贯彻省委十一届六次全会精神，需要深刻领会全会贯彻党的十九届四中全会精神的政治自觉和务实担当，深刻把握全会的重大意义、精神实质、丰富内涵和实践要求。 　　1 一个具有现实而深远意义的重大主题 　　深入贯彻党的十九届四中全会精神、推进城乡基层治理制度创新和能力建设，把中央精神与四川实际相结合，这是省委从全局和战略高度作出的决策部署 　　基础不牢，地动山摇。基层治理是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分和重要基础。推进城乡基层治理制度创新和能力建设，既是打基础、强基层的重大现实课题，也是谋全局、谋未来的长期战略任务。 　　从政治维度看，这是贯彻落实党的十九届四中全会精神的必然要求，是中央决策部署在四川的细化实化具体化。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，是以习近平同志为核心的党中央从政治上、全局上、战略上全面考量，立足当前、着眼长远作出的重大决策，充分体现了党中央高瞻远瞩的战略眼光和励精图治的历史担当。国家治理体系和治理能力现代化是一项系统工程，需要在整体推进的基础上抓住重点领域和关键环节，做到全局和局部相配套、治本和治标相结合、渐进和突破相衔接。厚植党的执政根基关键在基层，推进改革发展稳定的大量任务在基层，推动各项政策落地的具体工作在基层。城乡基层主要指的是农村的乡镇和村、城市的街道和社区，它们既具有底部性、亲民性的特征，又是政权的延伸和基础。抓好了城乡基层治理，国家治理体系和治理能力现代化就有了坚实基础和有力支撑。省委把推进城乡基层治理制度创新和能力建设作为全会主题，找准了切入点，明确了突破口，蕴含着整体推进与重点突破相统一的工作方法论，是对四中全会精神的创造性落实，有利于更好将推进国家治理体系和治理能力现代化落在基层、落到实处。 　　从改革维度看，这是遵循发展规律的客观需要，是适应经济社会演进趋势的系统改革。改革开放以来，我国城乡形态、社会结构、利益格局发生广泛而深刻的变革。深化农业农村改革，极大地解放和发展了农村生产力，为乡村治理奠定了坚实物质基础，也对加强农村基层组织建设、提高农民组织化程度、提升农村基本公共服务水平提出了更高要求。随着城镇化的快速推进，城市治理任务愈加繁重；随着市场化改革深入推进，“单位人”逐步变为“社区人”，对社区服务的依存度越来越高，社会治理落脚点从单位转向社区。面对新形势新任务，我省城乡基层治理的理念、架构、方式、效能等还存在不相适应的地方。必须顺应发展趋势和时代潮流，把治理制度创新和能力建设摆在更加突出的位置，以改革创新精神，聚力解决好城乡基层治理的体制性障碍、机制性梗阻和政策性问题。 　　从发展维度看，这是夯实转型发展、创新发展、跨越发展之基的战略选择，是推动治蜀兴川再上新台阶的有力保障。四川是全国人口大省、经济大省、农业大省，既有类型多样、发展差异明显的广袤乡村，拥有5800多万农村人口，又有成都这样的超大城市和一批快速成长的大中小城市，还有全国最大的彝族聚居区、第二大藏区和唯一的羌族聚居区。这些省情实际，决定了我省基层治理任务十分繁重。当前，四川正处在转型发展、创新发展、跨越发展的关键时期，发展不平衡不充分问题与结构性、体制性问题相互交织。深入实施“一干多支、五区协同”“四向拓展、全域开放”战略部署，打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治攻坚战，构建现代农业、现代工业和现代服务业产业体系，推动县域经济高质量发展和乡村振兴等，都依赖强有力的基层作支撑。尤其是省委部署开展乡镇行政区划调整改革，干了一件多年想干而没有干成的事，这是近年来四川部署开展的涉及最广泛、群众最关注、影响最深远的重大基础性改革之一，对深入推进城乡基层治理提出了新的重要课题。省委把城乡基层治理制度创新和能力建设作为全局性、基础性、紧迫性的重大问题进行集中研究，体现了对省情实际的精准把握，对战略全局的系统考量，有利于决胜全面小康、建设经济强省、推动治蜀兴川再上新台阶。 　　从民生维度看，这是践行以人民为中心的发展思想的本质要求，是顺应人民群众对美好生活新期待的重大举措。基层是国家治理的最末端，也是服务群众的最前沿，每个人都生活在城乡基层，急难愁盼民生问题的解决要靠基层，基层治理效能直接关系群众获得感、幸福感、安全感。进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化。全省城乡居民恩格尔系数分别降到31.8%、35.2%，消费升级提质趋势明显。人们不仅期盼更好的教育、更舒适的居住条件、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更丰富的精神文化生活，而且在民主法治、公平正义、安全稳定、生态环境等方面的需求不断增长，参与社会治理的意愿日益强烈。省委专门研究城乡基层治理制度创新和能力建设问题，紧扣时代脉搏，回应人民呼声，有利于更好满足城乡群众美好生活新期待，厚植党执政的群众根基。 　　2 一条统领全局贯穿始终的鲜明主线 　　坚定以党的十九届四中全会精神和习近平总书记关于城乡基层治理重要论述为指引，对标中央顶层设计，确保城乡基层治理始终沿着正确方向前进 　　党的十八大以来，习近平总书记对城乡基层治理作出系列重要论述，对四川工作作出系列重要指示，为我们明确了思想指引。党的十九届四中全会贯穿重基层、打基础的鲜明导向，把“构建基层社会治理新格局”作为重要内容进行专门部署，提出一系列改革举措和重点任务，为推进城乡基层治理制度创新和能力建设提供了根本遵循。省委全会决定把贯彻落实四中全会精神和习近平总书记有关重要论述作为主线贯穿始终统领全篇，从指导思想、基本原则、目标任务、重大举措等方面谋划具体举措，体现了践行“两个维护”的政治品格，展现了矢志贯彻党中央大政方针和决策部署的坚强意志和坚定决心。 　　自觉同中国特色社会主义根本制度、基本制度、重要制度对标对表，不折不扣把党的十九届四中全会精神转化为四川城乡基层治理的具体行动。一是深刻把握坚持和完善党的领导制度体系的重要要求，认真落实“把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”等部署，提出党建引领城乡基层治理等举措，把加强党的全面领导贯穿始终；二是深刻把握坚持和完善人民当家作主制度体系的重要要求，认真落实“健全充满活力的基层群众自治制度”等部署，提出提升群众自治能力等举措，在基层治理中更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力；三是深刻把握坚持和完善中国特色社会主义法治体系的重要要求，认真落实“健全社会公平正义法治保障制度”等部署，提出提升法治保障能力等举措，把城乡基层治理纳入法治化轨道；四是深刻把握坚持和完善中国特色社会主义行政体制的重要要求，认真落实“深入推进简政放权、放管结合、优化服务”等部署，提出统筹做好乡镇行政区划调整改革“前后篇”文章等举措，着力构建权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系；五是深刻把握坚持和完善社会主义基本经济制度的重要要求，认真落实“深化农村集体产权制度改革，发展农村集体经济”等部署，提出建立健全村集体经济组织运行机制等举措，补齐支撑乡村治理的物质短板；六是深刻把握坚持和完善繁荣发展社会主义先进文化的制度的重要要求，认真落实“完善城乡公共文化服务体系”等部署，提出提升德治教化能力等举措，为城乡基层治理凝聚深厚的精神文化力量；七是深刻把握坚持和完善统筹城乡的民生保障制度的重要要求，认真落实“把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务”等部署，提出健全乡村服务惠民机制、加快社区服务供给体系建设等举措，更好满足人民群众多样化多层次需求；八是深刻把握坚持和完善共建共治共享的社会治理制度的重要要求，认真落实“构建基层社会治理新格局”等部署，提出提升社会统筹能力等举措，着力建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体；九是深刻把握坚持和完善生态文明制度体系的重要要求，认真落实“加强农业农村环境污染防治”等部署，提出建立“美丽四川·宜居乡村”建设长效机制等举措，切实提高城乡基层环境治理水平；十是深刻把握坚持和完善党和国家监督体系的重要要求，认真落实“完善权力配置和运行制约机制”等部署，提出提升基层权力监督能力等举措，巩固和发展良好基层政治生态。这十个方面，全面对照四中全会有关城乡基层治理的决策部署，逐一加以细化和具体化，结合实际进行探索创新，坚定不移把党中央决策部署落到实处。 　　全会决定明确提出推进城乡基层治理制度创新和能力建设的指导思想、基本原则和分阶段目标任务。强调必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记对四川工作系列重要指示精神，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，这是做好一切工作的根本指针；强调以党的建设为引领、以群众需求为导向、以深化改革为动力，着力补短板、强弱项、建机制、提能力，这是将四中全会精神贯彻到城乡基层治理中的重要要求；强调必须坚持党的全面领导，坚持人民当家作主，坚持以人民为中心的发展思想，坚持依法治理改革创新，坚持治理与发展相结合，坚持共建共治共享，这是对四中全会关于城乡基层治理要求的凝练概括，充分体现了党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，正确处理了改革、发展、治理三者之间的辩证关系，是我省城乡基层治理实践必须牢牢把握的重要遵循。 　　3 一个以突出党建引领为政治保证的根本要求 　　旗帜鲜明加强党对城乡基层治理的全面领导，在坚持党的领导这个重大原则问题上，始终保持高度的政治自觉思想自觉行动自觉 　　党的领导是一切工作的“定海神针”，是城乡基层治理的根本保证。全会决定全面落实党的全面领导制度，并作为根本要求贯穿全篇，做到政治领导、思想领导、组织领导有机统一，把党的领导落实到城乡基层治理各领域各方面各环节。 　　落实党建引领城乡基层治理的根本原则。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。决定明确提出提升党建引领能力，推进不忘初心、牢记使命制度基层全覆盖，把不忘初心、牢记使命作为加强党的建设的永恒课题和全体党员、干部的终身课题，教育引导广大基层党员增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。在城乡基层治理中，坚持党的领导、强化党建引领是一条根本原则，对此一定要旗帜鲜明、理直气壮，不能含糊、不能动摇。农村离开村党组织讲村民自治、城市离开社区党组织讲居民自治，都是不符合国情的，只会把农村搞散、社区搞乱。全会决定从制度机制上把党的全面领导落实到城乡基层各类组织的活动之中，切实把党的领导的政治优势转化为基层治理优势。 　　理顺基层党组织与各类组织的重要关系。党的力量来自组织，党的全面领导和全部工作要靠党的坚强组织体系去实现。只有党的基层组织不断巩固和完善，才能把城乡群众团结凝聚起来，形成万众一心、无坚不摧的磅礴力量。这些年，无论农村生产关系如何变化，村级党组织的职能定位一直稳定，从根本上保证了农业发展、农村稳定、农民增收。全会决定以加强基层党组织的领导为重点，理顺了城乡基层党组织与各类组织的领导和被领导关系。在农村，落实村级各类组织职能定位，建立以基层党组织为领导、村民自治组织和村务监督组织为基础、村集体经济组织和农民合作组织为纽带、其他经济社会组织为补充的村级组织体系。厘清村集体经济组织与村委会的职责功能与权责关系，在村党组织领导下各司其职、协调配合开展工作。健全村党组织全面领导村级各类组织的机制，通过按照法定程序实行“一肩挑”和交叉任职等方式，加强村党组织对村委会、村集体经济组织的领导等。在城市社区，构建街道党组织—社区党组织—小区党组织三级架构，理顺社区党组织和居民委员会、业主委员会、物业服务企业之间的关系。着力构建党建引领下的社区治理机制，解决社区党组织向下延伸不够、覆盖面不广、作用发挥不好等问题。通过建立健全基层党组织领导各类组织的体制机制，推动党的组织和党的工作全面覆盖城乡基层各个阵地，依托党的组织优势协调各方利益、化解矛盾纠纷，让美丽乡村更加和谐宜居，把居民小区建成幸福家园。 　　推动基层党组织全面进步全面过硬。基层党组织战斗堡垒作用、党员先锋模范作用强不强，事关城乡基层治理成效。全会决定全面贯彻新时代党的组织路线，提出健全党管干部、选贤任能制度，全面加强基层党组织队伍建设，着力锻造一支忠诚干净担当的高素质基层干部队伍。在农村，健全村级重要事项、重大问题由村党组织决策机制，实施村党组织带头人队伍优化提升行动，全面落实村党组织书记县级党委备案管理制度和村“两委”换届候选人县级联审机制，探索推行村党组织书记专职化管理，鼓励乡镇机关和事业单位干部任村党组织第一书记，提倡符合条件的中心村、重点村、特色村党组织书记进入乡镇党委班子。深化村党组织“三分类三升级”活动，创新升级评议机制。深入实施优秀农民工回引培养工程，把更多优秀返乡农民工发展成党员、培养为村党组织带头人。在城市，构建区域化党建组织体系，坚持党建带团建，扩大新兴领域党建有效覆盖。全面推进社区专职工作者专业化职业化体系建设，加大从社区工作者队伍中培养选拔社区干部力度，畅通职业发展通道，打造一支政治觉悟高、业务素养好、服务能力强、群众满意的社区工作者队伍。 　　构建党委统揽城乡基层治理的领导体制。城乡基层治理制度创新和能力建设情况复杂、涉及面广，没有一个强而有力的领导机构，难以解决目前城乡基层治理中存在的职能分散、条块分割、边界不清等问题。省委坚持高位推动，决定组建省委城乡基层治理委员会，发挥党建引领作用，全面加强省委对城乡基层治理的组织领导和统筹协调。同时，明确要求市县党委相应健全领导机构，明确职能、充实力量，具备条件的可在机构限额内单设城乡基层治理工作机构。这些政策举措，扬体制之优势，开全国之先河，为推进城乡基层治理制度创新和能力建设提供坚强组织保障。 　　4 一个践行初心使命、以人民利益为旨归的价值取向 　　坚持以群众需求为导向，把为民服务作为基层治理第一要义，体现民有所呼、我有所应的深切民生情怀 　　民之所望，政之所向。民生是人民幸福之基、社会和谐之本。坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路，是我国国家制度和国家治理体系的一个显著优势。全会决定通篇贯穿“将治理寓于服务之中”的理念，注重从制度上、根本上解决民生难题，件件与民生相关，事事与民心相连。 　　推动职能转变，让基层服务更聚焦。“看得见的管不着，管得着的看不见”，是城乡基层治理面临的突出难题，根本原因在于基层治理条块之间职责不清、管理运行机制不畅。推动基层聚焦为民服务主责主业，集中精力抓党建、抓治理、抓服务，是需要解决的重点问题之一。全会决定坚持重心下移、力量下沉，对做好乡镇行政区划调整改革“后半篇”文章、推进村级建制调整改革、深化街道管理体制改革等作出部署，要求规范村级组织事务，建立社区工作准入备案制度，着力构建简约高效的基层管理体制和高效率的组织体系，就是要尽可能推动资源、服务、管理向基层倾斜和延伸，为基层扩权赋能、减负增效，使基层组织有职、有权、有物，切实提升为民服务能力和水平。 　　创新服务载体，让基层服务有阵地。一个服务载体就是基层党组织的一方阵地。全会决定提出，在农村打造乡镇便民服务中心和村级党群服务中心，在城市设置社区党群服务中心，并将城乡基层党建和服务群众的内容都汇集到这些载体平台上提供，就是要把小阵地打造为集成化的大平台，方便群众办事，提高运行效率。为确保落到实处，全会决定要求将社区综合服务设施建设纳入规划，新建住宅小区配套公共服务设施与住宅主体工程同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用，老旧小区也要因地制宜通过多种方式逐步把公共服务设施建起来，为基层服务载体建设提供了强有力的制度保障。同时，要求推行亲民化、适老化和无障碍改造，打破与服务对象隔离的传统办事模式，腾退办公空间，打造真正属于老百姓的服务场景。 　　完善对接机制，让基层服务更精准。让群众有更多获得感，贵在精准服务，难在精准感知。全会决定提出，要建立精准对接群众需求机制，及时发现、准确感知群众服务需求，针对群众急难愁盼的民生问题，建立基本公共服务清单和动态调整机制，推进社区公共服务标准化建设。有了这张清单和这项机制，就能实现公共服务供需双方的精准对接，把民生实事真正办到老百姓心坎上。针对农村留守儿童、空巢老人、孤寡残疾、失能失智等特殊困难群体，也要用好这张清单和调整机制，提供机制性的服务项目，把政府该兜的底兜住。全会决定提出，农村要完善村级民事代办制度，城市社区要大力推行“全岗通”工作机制，做到“一专多能、全岗都通，一人在岗、事项通办”，就是要优化服务机制，让群众办事更方便，不断提高便民利民水平。 　　5 一场紧扣问题之声、创新基层之治的改革行动 　　聚焦解决体制性障碍、机制性梗阻和政策性问题，用改革的办法把制度优势转化为治理效能，推动四川全面深化改革不断向纵深发展 　　推进城乡基层治理制度创新和能力建设，本质上是一场激发城乡基层内生动力、实现活力与秩序相统一的改革行动。全会决定坚持把改革作为提升城乡基层治理水平的关键一招，就城乡基层治理急需的制度、满足人民美好生活新期待必需的制度进行研究部署，重点谋划了党领导村级治理体制机制改革、村级建制调整改革、村级集体经济组织运行机制改革、乡镇行政区划调整改革、乡村服务惠民机制改革、街道管理体制改革、党组织领导社区治理机制改革、党建引领居民小区治理机制改革、社区服务供给体系创新改革、新市民服务管理机制改革、社区志愿服务制度改革、社区网格化管理机制改革、社会组织和社会企业发展创新改革、城乡基层治理激励约束机制改革、城乡基层治理领导体制改革等重大改革举措，绘制了一幅新时代推进四川城乡基层治理的“改革图谱”。 　　以问题导向推进制度创新。问题是时代的声音，研究问题是制定政策、谋划改革的逻辑起点。全会坚持问题导向，从主题的确立到重大政策的提出，都直接奔着问题去，有什么问题就解决什么问题，什么问题突出就重点解决什么问题。当前，我省一些地方以党建引领基层治理的理念树得不牢，村级党组织与村委会、村集体经济组织等之间以及城市社区党组织与居委会、业委会、物业企业等之间的关系不够清晰和顺畅，村级集体经济发展滞后、组织不规范，基层自治组织行政化倾向较为明显，各类主体参与基层治理的意愿不强、机制不畅，监督机制有效性不强，基层公共服务精准供给不够等。这些问题，既有思想观念的问题，也有体制机制的问题，还有方法手段的问题。全会决定有的放矢、靶向施策，创新提出城乡基层治理需要搭建的制度架构和工作机制。 　　以基层视角谋划改革举措。全会决定提出的一系列重大改革举措，不是凭空产生的，许多都来自基层经验、基层创造。比如，一些省份通过成立村民合作社、推行村民股份合作社等方式，做大做强了集体经济，我省也有发展壮大村级集体经济的好做法好经验，为探索新型农村集体经济有效实现形式奠定了实践基础。全会决定充分吸收省外基层治理先行经验，总结提炼省内基层治理创新成果，通过系统集成将其上升为具有全省普遍指导意义的制度性安排。同时，充分考虑我省区域发展差异，既在理念、机制、模式等方面学习借鉴先进经验，又从实际情况出发，坚持因地制宜、分类指导，在推行“一肩挑”和交叉任职、激励保障措施、组建领导机构等重大改革落地上不强求一律，为各地探索创新、深化细化留足空间。 　　以发展思路提升治理效能。高质量发展是目的，高效能治理是保障，二者相互促进、相得益彰。推进城乡基层治理制度创新和能力建设，深化重点领域和关键环节改革，不能把发展与治理割裂开来，更不能对立起来。全会决定提出，要用发展的思路和办法解决基层治理痛点堵点难点，以基层之治破解发展之困，推动高效能治理与高质量发展同频共振。比如，全会决定把发展村集体经济放在夯实农村基层治理物质基础的高度，鲜明提出既要确保村集体经济方向不偏、性质不变，又要探索有效实现形式，以低风险、可持续的方式放活经营权，保障集体资产安全、增值。同时，还创新提出探索发展社区经济，增强社区自我发展能力，一手抓治理、一手抓发展，从根本上解决城乡基层治理基础薄弱、手段不足的问题。 　　以创新精神推动政策落实。制度的生命力在于执行。从创新制度到执行制度并转化为治理效能，是治理体系和治理能力建设的一个完整闭环。全会决定着眼于城乡之间不同的发展阶段特征和制度建设短板，围绕深入推进现代乡村治理制度改革、创新和完善城市基层治理制度作出十五个方面的重点部署；着眼城乡基层治理能力建设，明确提出提升党建引领、群众自治、法治保障、德治教化、社会统筹、科技支撑、基层权力监督七大能力，共同构成我省推进城乡基层治理制度创新和能力建设的四梁八柱。落实这些重要部署，必须进一步解放思想，加强城乡基层治理理念创新、方式创新和手段创新，着力构建系统完备、科学规范、运行有效、符合省情实际的城乡基层治理制度体系，为推动治蜀兴川再上新台阶奠定坚实基础。（作者系省委副秘书长、省委政研室主任、省委改革办常务副主任）